Dialoghi al Centro Toniolo – Padova 20 novembre 2007 La gestione del bilancio

Il Bilancio come strumento di riflessione Per usare una metafora il Bilancio è come uno specchio che, mentre riflette la situazione, fa riflettere sulla stessa coloro che ne sono i protagonisti. In tal modo il Bilancio è allo stesso tempo risultato e strumento di gestione perché in grado di riflettere e rappresentare tutti i momenti della vita dell’Ente

Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali È riservato alla legge dello Stato e stabilito dal Tuel il quale prevede un sistema di programmazione e di rendicontazione basato sui documenti di: 1.Programmazione: linee programmatiche ; piano generale di sviluppo; RPP; bilancio pluriennale e bilancio annuale; PEG; 2.Gestione del bilancio: gestione finanziaria delle entrate e delle uscite; ricognizione dello stato di attuazione dei programmi 3.Rendicontazione : conto del bilancio; prospetto di conciliazione; Conto economico e conto del patrimonio

Gestione = insieme coordinato di operazioni riferite a un certo arco di tempo (esercizio amministrativo) Fatti esterni - acquisizione dei fattori produttivi (uscite di denaro o debiti / costi) - vendita dei servizi (entrate monetarie o crediti / ricavi) Fatti interni - combinazione dei fattori produttivi - consumo di risorse

Le operazioni di gestione possono essere studiate Nell’aspetto finanziario: Si hanno variazioni finanziarie attive e passive: entrate e uscite di denaro, variazioni nei crediti e debiti Nell’aspetto economico: Si hanno variazioni economiche positive e negative, quindi proventi (ricavi) e costi.

Contabilità deriva da conto = insieme ordinato di scritture sistematiche che misurano un determinato oggetto /valore a)conti finanziari  misurano variazioni finanziarie  disponibilità liquide  crediti e debiti  ratei, fondi per rischi e oneri b)conti economici  misurano variazioni economiche  di reddito  di patrimonio

Contabilità finanziaria Rileva i fatti di gestione nel momento in cui si producono effetti finanziari : ENTRATE E USCITE DI DENARO; CREDITI E DEBITI Equilibrio finanziario : entrate = uscite; equilibrio tra impieghi di capitale e fonti di finanziamento È preventiva e consuntiva Di competenza e di cassa

Contabilità gestionale È l’insieme delle rilevazioni atte a misurare i costi di produzione /erogazione del servizio. Consente di: 1. misurare specifici risultati economici 2. esprimere valutazioni di efficienza 3. effettuare il controllo di gestione Sono destinatari delle informazioni da essa fornita i dirigenti responsabili della gestione E’ sia preventiva che consuntiva

Contabilità economica- patrimoniale Rileva i fatti esterni della gestione Classifica i componenti di reddito secondo la loro natura Consente di predisporre il Conto economico e il Conto del patrimonio Negli enti pubblici è solo consuntiva Offre informazioni sull’andamento economico della gestione

Collegamento tra contabilità finanziaria ed economica Analizza e autorizza le modalità di impiego delle risorse Ha per oggetto la rilevazione dei flussi finanziari in entrata e in uscita Rileva solo valori finanziari Offre informazioni sull’economicità della gestione Ha per oggetto la rilevazione delle variazioni economiche e patrimoniali Rileva sia valori finanziari, sia valori economici

Struttura del bilancio Entrate Titoli  secondo la fonte (entrate tributarie, contributi e trasferimenti correnti, extratributarie, alienazioni, trasferimenti di capitale e riscossione crediti, accensione di prestiti, servizi per conto terzi) Categorie  tipologie dell’entrata Risorse  secondo l’oggetto Capitoli-  unità elementare Spese Titoli  aggregati economici (spese correnti, in c/capitale, rimborso di prestiti, servizi per conto terzi) Funzioni  ordine pubblico Servizi-  singoli uffici Interventi-> natura economica

Funzioni del bilancio Funzione tecnica : esprime grandezze attive (entrate) e grandezze passive (spese) Funzione giuridica – autorizzatoria: rappresenta l’autorizzazione preventiva a spendere che l’organo elettivo concede all’organo esecutivo Una funzione politica: le scelte di bilancio rispecchiano le idee politiche dell’amministrazione

Strumenti di gestione I prelievi dal fondo di riserva Gli atti relativi alle variazioni e all’assestamento del bilancio Gli atti relativi alle fasi delle entrate e delle spese

Le variazioni di bilancio Consistono in aggiornamenti delle previsioni di entrata e di spesa Sono di competenza dell’organo consiliare Devono essere deliberate entro il 30 novembre di ciascun anno Si rendono necessarie quando nella realtà si verificano maggiori spese o minori entrate rispetto a quelle programmate

L’assestamento di bilancio L’assestamento di bilancio consiste in una generale revisione delle previsioni di entrata e di spesa Viene effettuato quando vi è la necessità di mantenere gli equilibri di bilancio Deve essere attuato con deliberazioni dell’organo consiliare E’ un intervento che riguarda in generale tutti i titoli di entrata e di spesa

Fasi delle entrate e delle spese – art 178 tuel e art. 182 tuel Accertamento Riscossione Versamento Impegno Liquidazione Ordinazione Pagamento

Accertamento È il momento giuridico in cui l’ente acquisisce il diritto a ricevere una determinata somma da una persona designata Il responsabile del procedimento trasmette al responsabile del servizio finanziario il titolo di credito e la documentazione che dà il diritto a riscuotere Mediante l'accertamento viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare e fissata la relativa scadenza.

Costituiscono idonea documentazione per l’accertamento: I ruoli (elenchi dei contribuenti) --  se trattasi di alcune imposte Le liste di carico--  se trattasi di proventi del patrimonio e di proventi di servizi pubblici (sono documentati da contratti o da quietanze o bollette di pagamento) Provvedimenti giudiziari e atti amministrativi -  se trattasi di entrate accertabili solo all’atto della riscossione (per esempio tasse di concessione)

Riscossione La riscossione consiste nel materiale introito da parte del tesoriere o di altri eventuali incaricati della riscossione delle somme di denaro dovute all'ente previa emissione da parte del responsabile del servizio finanziario dell’ordinativo d’incasso che deve contenere: L’indicazione del debitore, l’ammontare della somma da riscuotere, la causale, la risorsa e il capitolo del bilancio (art. 180 tuel)

Fasi delle spese art. 182 tuel Impegno: a seguito di un’obbligazione giuridicamente perfezionata e determinata vengono individuati il soggetto creditore, la somma da pagare e la causale del pagamento È vietata la possibilità da parte dell’ente di impegnare somme che non costituiscono debiti effettivi nei confronti di terzi

L’impegno deve avere copertura finanziaria È il responsabile del servizio finanziario che attesta la copertura finanziaria dell’impegno di spesa Per gli impegni relative a spese di natura pluriennale (frazionate in più esercizi) l’obbligo della copertura finanziaria deve essere previsto anche per gli esercizi futuri

Gli impegni di spesa possono essere automatici oppure derivanti da determinazioni 1.Gli impegni automatici sui relativi stanziamenti (dopo l’approvazione del bilancio e senza la necessità di ulteriori atti) sono assunti dal responsabile del servizio finanziario e costituiscono impegno per le spese dovute per a) gli oneri del personale dipendente, esclusi i compensi accessori; b) gli oneri finanziari dei mutui, dei prestiti e delle aperture di credito; c) le spese dovute nell'esercizio in base a contratti o disposizioni di legge. 2.Gli impegni derivanti da determinazioni derivano dall’attività negoziale dell’ente Vengono assunti con un atto di determinazione Riguardano i contratti ad evidenza pubblica, ossia i contratti stipulati dalla PA retti da norme di diritto privato

Prenotazione di spesa Nei contratti ad evidenza pubblica il soggetto creditore e la somma da pagare sono noti solo al termine della procedura In questi casi affinchè il responsabile del servizio possa comunque attuare i programmi di spesa si ricorre alla prenotazione d’impegno La prenotazione permette di prenotare la spesa sin dal momento in cui si dà avvio alla procedura di scelta del contraente

La liquidazione consente di determinare la somma certa da pagare nei limiti dell’impegno È comprovata da documenti aventi rilevanza giuridica e fiscale (per esempio la fattura) Il responsabile del servizio dopo aver verificato la regolarità della prestazione della fornitura sottoscrive l’atto di liquidazione

L’atto di liquidazione è inviato al responsabile del servizio finanziario Il responsabile del servizio finanziario con un atto scritto (mandato) prescrive al tesoriere di pagare la somma Con il mandato di pagamento si realizza la fase dell’ordinazione e, successivamente, quella del pagamento

Entrate e spese Per le procedure in via di espletamento possono essere prenotati impegni i quali decadono e costituiscono economia se entro il termine dell'esercizio non e' stata assunta dall'ente l'obbligazione di spesa verso i terzi. Quando la prenotazione di impegno e' riferita a procedure di gara bandite prima della fine dell'esercizio e non concluse entro tale termine, la prenotazione si tramuta in impegno e conservano validità gli atti ed i provvedimenti relativi alla gara già adottati. Costituiscono economia le minori spese sostenute rispetto all'impegno assunto, verificate con la conclusione della fase della liquidazione. Le spese in conto capitale si considerano impegnate ove siano finanziate con l'assunzione di mutui o altri prestiti a specifica destinazione, con l'avanzo di amministrazione, con l'emissione di prestiti obbligazionari, con aperture di credito e con entrate proprie. L'impegno di tali spese opera nei limiti delle relative entrate accertate. Si considerano, altresì, impegnati gli stanziamenti per spese correnti e per spese di investimento correlati ad accertamenti di entrate aventi destinazione vincolata per legge. Possono essere assunti impegni di spesa sugli esercizi successivi, compresi nel bilancio pluriennale, nel limite delle previsioni nello stesso comprese.

Principi di gestione Regole per l'assunzione di impegni e per l'effettuazione di spese (art. 191 TUEL) 1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente stanziamento del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria. Dell'impegno viene data comunicazione al terzo interessato. 2. Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, l'ordinazione fatta a terzi e' regolarizzata, a pena di decadenza, entro trenta giorni e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. 3. Nel caso in cui vi e' stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dei principi per l'assunzione degli impegni e per l'effettuazione delle spese, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura, fatto salvo il possibile riconoscimento quale debito fuori bilancio dell'ente.

Gli equilibri e le variazioni di bilancio L’analisi finanziaria si applica sia al bilancio di previsione, che al conto del bilancio. Nel primo caso si indagano gli equilibri (complessivi e parziali), nel secondo si verificano le condizioni di deficitarietà strutturale (di cui però sarebbe opportuna la determinazione anche in via preventiva, come parametri-obiettivo) e si analizzano i risultati finanziari: -risultato contabile di gestione (cassa e residui della gestione di competenza; quindi è la sintesi della gestione finanziaria dell’esercizio considerato); -risultato contabile di amministrazione (cassa e residui sia in c/competenza che in c/residui; quindi è la sintesi della gestione finanziaria complessiva). Un avanzo di amministrazione attesta, a consuntivo, il rispetto degli equilibri finanziari parziali e complessivi. Abbiamo detto che il risultato di amministrazione scaturisce dalla somma algebrica dei risultati della gestione di competenza e della gestione residui: il primo, pertanto, evidenzia il permanere degli equilibri nel periodo in esame (mentre il secondo evidenzia la maggiore o minore attendibilità dei crediti e debiti provenienti dagli esercizi precedenti). L’analisi finanziaria, in sostanza, serve a verificare che la gestione esprima in ogni momento – e cioè, sia nella fase previsionale delle operazioni, sia durante il loro svolgimento, l’equilibrio tra entrate e spese. Il rispetto di questo equilibrio è poi accertato, riscontrato a livello consuntivo, ma deve essere perseguito in ogni momento dell’attività amministrativa, compreso quello previsionale anche perché collegato alla logica autorizzatoria del bilancio. Anzi, il principio del pareggio di bilancio garantisce che l’ente possa prevedere di spendere soltanto le risorse che ha previamente previsto di conseguire, ma è poi durante la gestione che l’ente stesso dovrà disporre, in ogni momento, delle risorse necessarie a far fronte ai propri impegni.

Risultati di gestione  Residui attivi = accertamenti – riscossioni (costituiscono residui attivi le somme accertate e non riscosse entro il termine dell'esercizio)  Residui passivi = impegni – pagamenti (costituiscono residui passivi le somme impegnate e non pagate entro il termine dell'esercizio)  Risultato di amministrazione: fondo cassa + residui attivi – residui passivi

Fattori di squilibrio finanziario Disavanzo di amministrazione proveniente dall’esercizio passato Mancata realizzazione di entrate correnti o inesigibilità di residui attivi Pagamenti di somme non previste in bilancio, stanziamenti insufficienti al fondo di riserva Perdite si spa controllate dall’ente o disavanzi di aziende speciali o di consorzi

Art comma 5 tuel Nel caso di disavanzo finanziario risultante dal rendiconto dell’esercizio precedente, è fatto divieto di assumere nuovi impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti dalla legge. Questa norma si applica a prescindere dall’importo del disavanzo. Rafforza il visto di copertura finanziaria

Il disavanzo di amministrazione deve essere immediatamente ripianato(art. 193, comma 2 tuel) L’avanzo di amministrazione si scompone in: Fondi vincolati Fondi per il finanziamento di spese per investimenti Fondi di ammortamento Fondi non vincolati

L’utilizzo dell’avanzo di amministrazione segue vincoli legislativi – art. 187 tuel I fondi vincolati devono essere destinati al finanziamento di spese specifiche (esempio oneri di urbanizzazione destinati alla manutenzione del patrimonio) Finanziamento di spese di investimento Reinvestimento dei fondi ammortamento per acquisire nuovi beni strumentali Copertura di eventuali debiti fuori bilancio e/o salvaguardia degli equilibri di bilancio

Equilibrio di bilancio L’art. 193 del TUEL recita: “gli enti locali rispettano durante la gestione il pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti”. Ciò significa che redigere in bilancio in pareggio complessivo tra entrate e spese non è sufficiente. Prima di tutto perché l’equilibrio (art. 162 TUEL) è anche quello “economico” (od economico-finanziario), vale a dire l’uguaglianza tra: entrate tributarie, da trasferimenti ed extratributarie, da un lato, spese correnti e rate di ammortamento di mutui e prestiti (interventi 3, 4 e 5 del Titolo III), dall’altro. Poiché poi sappiamo che “per le entrate da servizi conto terzi, la misura dell’accertamento deve garantire l’equivalenza con l’impegno sul correlato capitolo delle spese per servizi conto terzi” (e specularmente, per le spese da servizi conto terzi, “l’impegno è correlato agli equivalenti accertamenti di entrata”), per poter ottenere per sommatoria algebrica il pareggio complessivo di bilancio è necessario anche l’equilibrio fonti/impieghi, vale a dire riscossioni di crediti, trasferimenti di capitale, alienazioni di patrimonio (Titolo IV) e accensioni di prestiti che finanziano le spese per investimenti. L’importanza dell’esistenza degli equilibri parziali è confermata dal fatto che in caso di variazioni di bilancio (art. 175 TUEL), non sono possibili spostamenti dai Titoli IV e V delle entrate verso i primi tre, né dai capitoli dei servizi per c/terzi verso le altre parti del bilancio, e nemmeno tra residui e competenza.

La verifica degli equilibri di bilancio E’ obbligatoria almeno una volta l’anno entro il 30/09 L’organo consiliare con apposita deliberazione deve: - constatare il permanere degli equilibri di bilancio - effettuare la ricognizione dello stato di attuazione dei programmi - Adottare i provvedimenti per la copertura dell’eventuale disavanzo di amministrazione derivante dall’esercizio precedente

Art. 193 comma 4 tuel La mancata adozione da parte del consiglio di provvedimenti di riequilibrio del bilancio comporta lo scioglimento del consiglio stesso da parte del Presidente della repubblica su proposta del ministro dell’economia e delle finanze Per il ripianamento del bilancio l’ente deve utilizzare tutte le entrate correnti.

Equilibri di bilancio Equilibrio di parte corrente: Entrate correnti (titoli I+II+III) = Spese correnti + quote di prestiti in scadenza Pareggio finanziario: Entrate di competenza = spese di competenza Equivalenza dei servizi per c/terzi Equilibrio Fonti/impieghi: A ogni spesa in c/capitale devono corrispondere uno o più stanziamenti di entrata indicanti le relative fonti di finanziamento

Equilibrio di parte corrente equilibrio Fonti /impieghi Entrate correnti Spese correnti Entrate in c/capitaleSpese in c/capitale Accensione di prestiti

Art. 151 comma 4 tuel I provvedimenti che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l’approvazione del visto attestante la copertura finanziaria e la regolarità contabile

Visto di copertura finanziaria È obbligatorio solo sulle determinazioni che comportano impegni di spesa Rende efficace l’atto di impegno emesso dal responsabile del servizio competente Mira al controllo delle autorizzazioni e a garantire gli equilibri di bilancio durante la gestione Si effettua mediante verifica della capienza dell’impegno rispetto alla somma stanziata nel relativo intervento e mediante controllo degli equilibri di bilancio alla data di sottoscrizione del visto

Parere di regolarità contabile È richiesto, in forma scritta, sulle deliberazioni della giunta e del consiglio; è obbligatorio ma non vincolante Con esso il responsabile del servizio finanziario verifica: - il rispetto dei principi contabili e di quanto previsto dall’ordinamento dell’ente, nonchè dalle nome fiscali; - La regolarità della documentazione e la corretta imputazione al bilancio della spesa

Controllo finanziario della gestione È un controllo di regolarità amministrativa e contabile (art. 147 comma 1 tuel) È inteso come l’insieme degli atti e delle verifiche effettuati durante e dopo la gestione tendenti a mantenere gli equilibri di bilancio Compete al responsabile del servizio finanziario e all’organo di revisione

Il controllo finanziario si svolge sia in fase preventiva che consuntiva Fase preventiva  verifica della veridicità delle previsioni e della compatibilità delle previsioni di spesa relative ai vari servizi con gli obiettivi programmati (coerenza delle previsioni) Fase consuntiva-  monitoraggio degli equilibri di bilancio

Una tecnica per rendere operativo il controllo finanziario consiste nella costruzione di specifici indicatori Tasso di variazione delle previsioni Previsioni finali – previsioni iniziali x 100 Previsioni iniziali Indica gli scostamenti percentuali tra stanziamenti iniziali e finali. La situazione ottimale si verifica se l’indice tende a zero. Deve essere costruito sia per le entrate che per le spese

Grado di realizzazione delle entrate /spese Accertamenti /impegni % Previsioni finali di entrata/ spesa È un indice di efficienza gestionale. In situazioni ottimali l’indice tende al 100%. Bisogna considerare e valutare con attenzione il titolo II dell’entrata (trasferimenti dallo stato) in quanto l’eventuale situazione di inefficienza è indipendente dalla struttura organizzativa dell’ente

Velocità di riscossione o di pagamento Riscossioni (titoli I + III) / pagamenti % Accertamenti (titoli I + III) / impegni Misura la velocità di riscossione delle entrate proprie o di pagamento delle spese. E’ espressivo del grado di “burocratizzazione” della struttura organizzativa dell’ente. La spesa dovrebbe essere calcolata con due sub indicatori: uno relativo alla parte corrente e l’altro relativo alla parte in c/capitale

Tasso di smaltimento dei residui Riscossioni / pagamenti in c/residui % Massa residui attivi / passivi È speculare alla velocità di riscossione. Indica il grado di monetizzazione dei crediti e dei debiti ma allo stesso tempo evidenzia indirettamente il grado di accumulazione dei residui nel tempo

Composizione strutturale delle entrate Indice di autonomia finanziaria Entrate tributarie + extratributarie % Entrate correnti Indice di dipendenza finanziaria Trasferimenti correnti % Entrate correnti

Analisi della spesa Analisi funzionale : rapporto tra singole funzioni e totale della spesa corrente Esempio: Istruzioni pubblica % Spesa corrente

Analisi strutturale della spesa Spesa corrente % Totale spese (titoli I + II + III) Spesa in c/capitale % Totale spese (titoli I + II + III)

Indicatori di rigidità della spesa Spesa per il personale + rate di mutui % Entrate correnti Indica la parte di entrate correnti che è assorbita dalla copertura di spese “rigide”, ossia predeterminate e ineliminabili nel breve periodo

Integrazione degli indici con dati extrabilancio Entrate tributarie : pressione tributaria pro capite Abitanti Spesa corrente / spesa in c/capitale Abitanti Indica gli interventi di spesa corrente o per investimenti in rapporto ai residenti