Le procedure normative inter-istituzionali Le procedure legislative (ordinaria e speciali)

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1 Le procedure normative inter-istituzionali Le procedure legislative (ordinaria e speciali)

2 Generalità  Varietà di procedure normative istituite dai Trattati per la «produzione» del diritto derivato  Diversificate per trattato (PESC nel TUE), per settore del TFUE (es. ambito dello SLSG), per oggetto (es. stipulazione degli accordi internazionali; cooperazione rafforzata ed Europa a più velocità; adozione del bilancio);  Diversità incentrata su a) la «prevalenza» relativa assicurata alle istituzioni espressive di interessi «intergovernativi» ovvero di «interessi europei» (Parlamento europeo o, per il potere di iniziativa, Commissione); b) la previsione della regola dell’unanimità (o della maggioranza qualificata) in seno al Consiglio;  I principi comuni: inderogabilità delle procedure previste (rigidità dei trattati); rispetto dell’equilibrio istituzionale sancito dai Trattati (ossia: rispetto delle funzioni di ciascuna istituzione nel processo normativo); indicazione della base giuridica dell’atto, questione «costituzionale» (integra il rispetto dell'obbligo di motivazione: art. 296, comma 2, TFUE);  in caso di omessa indicazione della base giuridica, possibile annullamento dell’atto (art. 263 TFUE)

3 Il problema della (scelta della) base giuridica  Il problema della base giuridica o dell’individuazione della norma (esclusiva / cumulativa) di conferimento del potere (e di determinazione della procedura applicabile: il sostanziale guida il procedurale).  La sua soluzione presuppone a) l’individuazione del corretto fondamento «primario» di un atto derivato (o convenzionale) attraverso una analisi «relazionale» (accertamento dello scopo e contenuto (oggetto) dell’atto rispetto alla portata della base giuridica prescelta);  I principali criteri enucleati dalla giurisprudenza:  a) della sufficienza e idoneità della base giuridica prescelta; esempio caso Regno Unito c. Consiglio, 27.2.2014, C-656/11 (sicurezza sociale e attuazione accordo CE-Svizzera: art. 48 + 218 TFUE o art. 79, par. 2 (SLSG));

4  b) del ricorso necessario a basi giuridiche plurime (alternative/integrative), ove l’atto persegua scopi plurimi e nessuno sia prevalente (purché queste basi giuridiche non prescrivano «procedure incompatibili»: priorità, in tal caso, alla norma che prevede un potere più inclusivo o che prevede il maggior coinvolgimento del Parlamento (maggiore democraticità);  c) del ricorso esclusivo alla base giuridica dove si situa il «centro di gravità» dell’atto (anche in presenza di altri scopi, però accessori o subordinati): esempio: Commissione c. Consiglio (protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale), 13.9.2005, C-176/03  d) del ricorso esclusivo alla base giuridica specifica o speciale, rispetto a norme che conferiscono un potere più generale (armonizzazione del mercato interno e ambiente; armonizzazione del mercato e sicurezza e salute dei lavoratori; armonizzazione del mercato e competenze penali: v. giurisprudenza in testo)

5 La procedura legislativa ordinaria  Il quadro normativo (art. 289, 293 e 294 TFUE); v. anche regolamento parlamentare, art. 70 («il trilogo»; v. anche la l. 234 del 2012).  Generalità  Le fasi della procedura (al massimo 3 letture; fase preliminare e fase intermedia o della conciliazione)  A) La proposta della Commissione: potere di iniziativa prevalente (non assoluto o esclusivo: art. 289 par. 4 TFUE); altre istituzioni (es. Consiglio e Parlamento) possono «sollecitare» la proposta (art. 241 e 225 TFUE); così anche un numero significativo di cittadini UE (art. 17, par. 4, TUE).  Sottoposizione della proposta ai parlamenti nazionali per la verifica del principio di sussidiarietà (Protocollo n. 2): possibile decadenza della proposta (maggioranza semplice dei parlamenti nazionali + Consiglio o PE) e consultazione degli organi sussidiari (in particolare, Comitato delle Regioni, art. 300 par 3 TFUE)

6 La procedura legislativa ordinaria: la proposta della Commissione  Garanzie di cui beneficia l’esercizio del potere di proposta:  a) il Consiglio può modificare la proposta della Commissione solo all’unanimità, salvo che nella fase «conciliativa» o nel suo esito (art. 293 par 1 TFUE, che rinvia all’art. 294, par. 10 e 13);  b) la Commissione può modificare la propria proposta ”in ogni fase” ”fintantoché il Consiglio non ha deliberato” (art. 293, par. 2, TFUE);  c) la Commissione può ritirare la proposta? Potere riconosciuto implicitamente dalla Corte come implicito nei Trattati (art. 17.2 TUE), anche quando vi sia stato accordo ”informale”, sull’approvazione dell’atto, tra Consiglio e PE. Circa le cautele in cui incorre il potere di ritiro (per evitare, o censurare, strategie ostruzionistiche della Commissione o lesive dell’equilibrio istituzionale): Consiglio c. Commissione (GS), 14.4.2015, C- 409/13: obbligo della Commissione di motivare adeguatamente il ritiro; sindacato giurisdizionale sulla «decisione di ritiro»

7 La procedura legislativa ordinaria: le «letture»  B) La prima lettura: il PE assume (eventualmente entro il «trilogo») una «posizione» sulla proposta, che è approvata dal Consiglio (l’atto è adottato) ovvero modificata come «posizione in prima lettura» (modalità deliberative variabili);  C) La seconda lettura: il PE (entro 3 mesi) approva o s’astiene (l’atto è adottato); rigetta (l’atto è definitivamente abbandonato); emenda l’atto. In tale ultimo caso, il Consiglio, assunto il «parere» della Commissione, approva gli emendamenti parlamentari (modalità deliberative variabili) sicché l’atto è adottato; o ne approva solo alcuni; comitato di conciliazione  D) La fase conciliativa intermedia (art. 294, par. 10): costituzione di un «comitato di conciliazione» che ha il compito di approvare (entro 6 settimane) un «progetto comune»: con l’ausilio della Commissione (par. 11). In caso negativo, arresto dell’iter.

8 La fase intermedia «conciliativa»  Detta fase non è stata ritenuta lesiva del principio di democrazia rappresentativa (International Air Transport Association – IATA – compensazione passeeggeri in caso di negato imbarco (GS), 10.1.2006, C-344/04, punti 60-61)  E) La terza lettura: Il PE e il Consiglio (a maggioranza qualificata) approvano entrambi (entro 6 settimane) il «progetto comune»; in caso contrario, arresto dell’iter (art. 294 par. 13).  L'atto adottato è firmato congiuntamente dai presidenti delle due istituzioni (PE e Consiglio) (art. 297 TFUE, ove anche le condizioni di pubblicazione e entrata in vigore), ed è loro congiuntamente imputabile (vedi art. 289 e art. 263 TFUE)

9 Le procedure legislative speciali  Procedura di consultazione (art. 289, par. 2, TFUE):  Su proposta della Commissione (o di altri soggetti), decisione del Consiglio previa consultazione del Parlamento europeo (o viceversa);  Obbligo di consultazione effettiva e regolare: espressione del principio di democrazia rappresentativa nell’Unione europea; in difetto (Roquette Frères, 29.10.1980, 138/79) nullità dell’atto per «violazione di forme sostanziali» (art. 263 TFUE);  sulla «generalizzazione» di tale giurisprudenza v. Parlamento europeo c. Consiglio, 16.4.2015, C-540/13 e, soprattutto, infra (procedura conclusione accordi internazionali in ambito PESC);  Nozione di effettività della consultazione: obbligo di seconda consultazione (con deroghe) in caso di modifica della proposta o dell’atto;  Limite: obbligo di leale cooperazione del Parlamento verso il Consiglio e, in caso di violazione, estoppel (Parlamento europeo c. Consiglio, 30.3.1995, C-65/93);

10 La procedura di approvazione  Procedura di approvazione:  Fasi iniziali come sopra; il Consiglio, prima di deliberare, deve ottenere «l’approvazione» (pre-Lisbona, il «parere conforme») del Parlamento europeo (es. art. 19, par. 1, TFUE);  La presa di posizione parlamentare è vincolante per il Consiglio (a differenza che nella procedura di consultazione)

11 Le procedure normative in ambito PESC e nello SLSG  rinvio al manuale

12 La procedura di conclusione degli accordi internazionali  Generalità: diversi modelli procedurali nel TUE e TFUE in ragione delle diverse tipologie di accordi (es. accordi commerciali, art. 207 TFUE; accordi di cooperazione allo sviluppo, art. 209, par. 2; accordi monetari, art. 219 TFUE), però entro una “cornice procedurale generale”: art. 218 TFUE;  La norma prevede procedure differenziate per modalità deliberative in seno al Consiglio e per intensità del coinvolgimento del Parlamento europeo, secondo un principio di simmetria del tipo di coinvolgimento “esterno” rispetto al ruolo attribuito alle istituzioni sul piano «interno» (v. nozione di equilibrio istituzionale);  Ruolo centrale del Consiglio (conferisce le direttive di negoziato, autorizza la firma dell'accordo, dispone l'applicazione provvisoria dello stesso, decide la conclusione dell'accordo e la sua eventuale sospensione, ecc.);  Il Consiglio decide: in generale a maggioranza qualificata; all'unanimità in 4 casi molto importanti, che includono: le ipotesi in cui il Consiglio sul piano interno decide all’unanimità; il caso della conclusione di accordi di associazione, o relativi all'adesione di nuovi Stati membri, o all’adesione dell'UE alla CEDU;

13 La procedura di conclusione degli accordi internazionali: ruolo del Parlamento europeo  Il coinvolgimento del Parlamento europeo:  a) in generale il modello utilizzato è quello della procedura di consultazione (previamente alla decisione di conclusione), tranne nel caso degli accordi concernenti “esclusivamente” la PESC, per i quali nessuna consultazione è prevista (art. 218 par 6);  b) in 5 ipotesi d’applica la procedura di approvazione (art. 218, par. 6, lett a): caso degli accordi di associazione, dell’accordo sull'adesione dell'UE alla CEDU, degli accordi “che prevedono un quadro istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione”, degli accordi che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli (v. procedura di bilancio) e degli accordi che riguardano settori in cui si applichi la procedura legislativa ordinaria o la procedura di approvazione sul piano interno (parallelismo procedurale “modulato” per esigenze internazionali).  In via residuale, il Parlamento è «immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura» (art. 218 par 10 TFUE). Tale obbligo è stato valorizzato dalla Corte nel caso Parlamento c. Consiglio (GS), 24.6.2014, C-658/11: la decisione PESC di conclusione dell’accordo UE-Mauritius è stata annullata per mancato rispetto dell’art. 218, par. 10, TFUE (violazione di forme sostanziali; informazione strumentale al controllo parlamentare sulla PESC)

14 Le procedure per l’adozione degli atti di attuazione e degli atti di esecuzione  (rinvio al manuale)

15 La procedura per l’instaurazione di una cooperazione rafforzata  (rinvio al manuale)

16 Questioni di autovalutazione  Come si descrive il principio dell’equilibrio istituzionale? Rispondere con riferimento al problema della consultazione effettiva e regolare del Parlamento europeo (giurisprudenza Roquette Frères);  L’omessa indicazione, ovvero la scelta di una base giuridica erronea, quale conseguenza determinano (art. 263 TFUE)?  Quale ruolo rivestono i parlamenti nazionali nella «verifica» del principio di sussidiarietà, e quale è lo strumento che prevede detta verifica?  La Commissione di quali «poteri di gestione» della propria proposta dispone? Detti poteri si accompagnano a limiti?

17 Questioni di autovalutazione II  Cos’è e quale funzione svolge il «comitato di conciliazione» nella procedura legislativa ordinaria?  A quale istituzione (o a quali istituzioni) è riconducibile l’atto adottato in base alla procedura legislativa ordinaria?  Il principio della democrazia rappresentativa in che modo «protegge» il ruolo del Parlamento europeo nella procedura di consultazione (e di informazione nella procedura di conclusione di accordi internazionali, ex art. 218 TFUE)? (rispondere con riferimento alla giurisprudenza)  Cosa intende la Corte quando afferma che la mancata consultazione (o informazione) del Parlamento europeo determina un «vizio di forme sostanziali»?  Quali differenze vi sono tra la procedura di consultazione e quella di approvazione (quanto al ruolo del Parlamento europeo)?