La dirigenza di vertice tra politica e amministrazione: un contributo alla riflessione FORUM P.A. Roma, 11 maggio 2005 dott.ssa Mara Bernardini Direttore.

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1 La dirigenza di vertice tra politica e amministrazione: un contributo alla riflessione FORUM P.A. Roma, 11 maggio 2005 dott.ssa Mara Bernardini Direttore Generale del Comune di Modena

2 2 Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziali le funzioni (dirigenziali) sono svolte dai responsabili degli uffici e dei servizi Art. 3 bis L. 127/97 Art. 51, c. 2 L. 142/90 Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo […] il principio per cui i poteri di indirizzo e controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti Art. 3 D. Lgs. 29/93 Art. 2, c. 13 L. 191/98 Gli organi di governo definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite Ai dirigenti spetta la gestione […] Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni (dirigenziali) […] possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del Sindaco, ai responsabili dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale anche in deroga ad ogni diversa disposizione

3 3 Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico- amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo Art. 107, c. 1 D. Lgs. 267/2000 Art. 3 D. Lgs. 29/93 Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo […]. Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi […]. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati Art. 53, c. 23 - Competenze gestionali agli amministratori Gli EE LL con popolazione inferiore ai 3000 abitanti […] che riscontrino e dimostrino la mancanza non rimediabile di figure professionali idonee nell’ambito dei dipendenti […] possono adottare disposizioni regolamentari organizzative […] attribuendo ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale. Finanziaria 2001

4 4 L’assetto delle competenze POLITICAGESTIONE Consiglio Sindaco Giunta le sole funzioni previste dalla legge ex art. 42 TUEL compiti affidatigli dalla legge ex artt. 50 e 54 TUEL statuto/regolamenti Organi politici compiti eccezionalmente attribuiti dalla legge tutte le altre funzioni politiche (competenza residuale) ex art. 48 TUEL Segretario Direttore compiti previsti dalla legge statuto/regolamenti Responsabile dei servizi tutte le altre funzioni senza discrezionalità politica ex artt.107-192-151 comma 4 -183 comma 9 TUEL

5 5 Il TU del 2000 conferma l’assegnazione agli organi politici l’indirizzo politico-amministrativo e il controllo dei risultati rispetto agli obiettivi programmati: Consiglio ·al Consiglio spettano le principali scelte: art. 42 Tuel – competenze tassative ed esclusive Giunta ·alla Giunta spetta la definizione dei criteri, delle priorità delle direttive generali: art. 48 Tuel -competenza residuale Sindaco ·al Sindaco spettano le competenze previste dagli articoli 50 e 54 del Tuel dirigenti Ai dirigenti, in conformità agli indirizzi predeterminati dagli organi politici, spetta l’intera attività gestionale: art. 107 Tuel

6 6 Il quadro delle competenze, così come delineato dalla nuova legislazione, pur sufficientemente chiaro nei lineamenti generali, merita alcune specificazioni specialmente per quadro riguarda la ricognizione e l’individuazione delle principali competenze residuali della giunta, in modo da agevolare l’attività quotidiana degli uffici  Il comune di Modena con un atto deliberativo ha proceduto ad una ricognizione dei principali provvedimenti normativi di giunta in modo da individuarne un’elencazione quanto più possibile certa (eliminare le zone d’ombra il più possibile - deliberazione G.C. n. 632 del 17.7.2001) L’esperienza di governo di questi ultimi 10 anni è stata caratterizzata da un accentuato potere decisionale tra esecutivo ( giunta) e assemblea (consiglio) a favore del primo: ci sono rilevanti sollecitazioni da parte del Consiglio e del Presidente per conferire reale autonomia della assemblea elettiva, sia nell’ambito della propria sfera di azione organizzativa e funzionale sia nei riguardi dell’esecutivo

7 7 Il Comune di Modena, avvalendosi dell’autonomia funzionale ed organizzativa prevista dall’art. 38 del D.Lgs. 267/2000, T.U. Enti Locali, ha cercato di valorizzare la figura del Presidente del Consiglio e del Consiglio Comunale attribuendogli risorse umane e strumentali per l’adempimento delle sue funzioni istituzionali ed organizzative: A) l’art. 1 bis, comma 4, del regolamento del CC prevede l’assegnazione funzionale al Presidente di personale per il proprio ruolo e per i consiglieri, nonché per i gruppi consiliari (dipendenza gerarchica dirigenziale e dipendenza funzionale presidente) B) l’art. 13 del reg. CC prevede la dotazione tramite l’ufficio Supporto attività consiliari per supportare i gruppi consiliari ed i singoli consiglieri. L’ufficio dispone di locali, personale, attrezzature, risorse finanziarie e servizi necessari all’esercizio del mandato elettorale del presidente del CC e dei gruppi consiliari

8 8 Come si attua concretamente…..   dalla elezione diretta del Sindaco (L. 81/93)  al programma di mandato  agli strumenti indispensabili della L. 129/97 (Bassanini 2)   dalle Leggi  agli Statuti  ai Regolamenti, in particolare di: Regolamenti di:  organizzazione  uffici e servizi   Rapporto privatistico   Spoil system Organizzazione Definizione ruoli Incarichi del Sindaco per Dirigenti (e dei Dirigenti per P.O.) Art. 90 per Staff Giunta e Sindaco Contratti T.D. Direttore Generale

9 9   Alta programmazione   da cui discendono Programma di mandato Piani strategici Piani sviluppo Relazioni previsionali e programmatiche P.E.G.

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12 12 CONFRONTO BILANCIO - PEG

13 13 LA PROGRAMMAZIONE STRATEGICA E I CONTROLLI

14 14 Iter di sviluppo dell’architettura strategica ñ Programma di mandato ñ Linee programmatiche di indirizzo ñ Piano generale di sviluppo ñ Relazione previsionale e programmatica ñ Piano triennale delle opere pubbliche ñ Bilancio preventivo pluriennale ñ Bilancio preventivo ñ Piano esecutivo di gestione

15 15 Programma di mandato òCostituisce il momento cruciale da cui prende avvio l’intero processo di pianificazione strategica dell’ente locale òEntro un termine fissato dallo statuto, il Sindaco (o il Presidente della Provincia), sentita la Giunta, presenta al Consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato (art. 47, comma 3, D.Lgs. 267/2000, T.U. Enti Locali)

16 16 Piano generale di sviluppo òE’ solamente menzionato dall’Ordinamento finanziario e contabile all’art. 165, comma 7, rappresentando il suddetto piano l’intelaiatura quinquennale entro la quale dover incardinare e sviluppare i vari programmi dell’Amministrazione. òAl riguardo è intervenuto il Principio contabile n. 1 degli enti locali che prevede che il PGS debba contenere alcuni requisiti minimali.

17 17 òIl piano generale di sviluppo dell’ente deve essere deliberato dal Consiglio precedentemente al primo bilancio annuale del mandato con i relativi allegati, tra cui la relazione previsionale e programmatica e bilancio pluriennale, e antecedentemente alla definizione in Giunta della programmazione triennale delle opere pubbliche e dell’elenco annuale dei lavori pubblici, che diversamente finiscono con contenere indicazioni irrealistiche.

18 18 Relazione previsionale e programmatica (art. 170) òÈ il principale documento politico dell’ente locale òdeve essere redatta in coerenza con il piano di sviluppo regionale òdeve collegarsi ai piani urbanistici òdeve collegarsi ai piani economico-finanziari delle opere relative ai servizi pubblici produttivi òha carattere triennale ed è aggiornata annualmente òindividua le fonti di finanziamento necessarie a fronteggiare il fabbisogno finanziario connesso ai diversi programmi e progetti òdefinisce i programmi e i progetti che costituiscono i contenuti della strategia comunale

19 19 Fasi strategiche della Relazione previsionale e programmatica ¶ la ricognizione delle caratteristiche generali; · la individuazione degli obiettivi; ¸ la valutazione delle risorse; ¹ la scelta delle opzioni; º la individuazione e redazione dei programmi e dei progetti.

20 20 Per garantire una coerenza “strategica” dei comportamenti…... Le proposte di obiettivi formulate dai vari Responsabili dei servizi devono assumere a proprio orientamento; ed indirizzo: ¶ il programma amministrativo del Sindaco o del Presidente; · le linee programmatiche comunicate all’organo consiliare; ¸ il piano generale di sviluppo dell’ente; ¹ i risultati della ricognizione; º le direttive generali della Giunta; » le indicazioni proprie dei servizi.

21 21 Programma triennale delle opere pubbliche ñ La realizzazione dei lavori pubblici degli enti locali deve essere svolta in conformità ad un programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali, nel rispetto degli strumenti di programmazione di mandato e e della normativa urbanistica. ñ I lavori da realizzare nel primo anno del triennio sono compresi nell’elenco annuale che costituisce il documento di previsione per gli investimenti in lavori pubblici e loro finanziamento. ñ Il programma triennale e l’elenco annuale devono essere approvati unitamente al bilancio di previsione ed integrano sostanzialmente la relazione previsionale e programmatica.

22 22 Bilancio preventivo pluriennale ñ Traduce in termini finanziari gli obiettivi politici indicati nella relazione previsionale e programmatica ñ è relativo ad un periodo non inferiore a tre anni ñ viene redatto in termini di competenza a valori correnti ñ è uno strumento di politica economica, riflettendo le scelte di medio periodo intraprese dell’Amministrazione ñ viene aggiornato annualmente in relazione al bilancio di previsione ñ ha carattere autorizzatorio ñ deve essere redatto per programmi, servizi e interventi

23 23 Bilancio preventivo annuale (art. 165) ñ È il documento fondamentale con cui il Consiglio quantifica finanziariamente i diversi programmi di azione, individuando gli obiettivi e i limiti massimi di impiego delle risorse; ñ è un bilancio finanziario redatto in termini di competenza mista (tiene conto anche dei risultati finanziari dell’esercizio precedente); ñ ha carattere autorizzatorio ñ per le Entrate: si possono incassare quelle indicate nel Bilancio di previsione, senza limiti quantitativi ñ per le Spese: si possono effettuare le spese indicate nel Bilancio di previsione, entro i limiti quantitativi ivi prevesti

24 24 CONTROLLI INTERNI Il Dlgs 286/99 in attuazione dell’art. 11 della Legge 59 15 marzo 1997 (Bassanini 1) prevede quattro livelli di controlli interni:  controllo di regolarità amministrativa e contabile  controllo di gestione: verifica i livelli di Efficacia, Efficienza ed Economicità raggiunti al fine di ottimizzare il rapporto costi risultati  valutazione della dirigenza  valutazione e controllo strategico

25 25 Tale impostazione viene ripresa dall'art. 147 del Testo Unico degli Enti Locali (DLgs 267/2000) di seguito riportato: "Tipologia dei controlli interni. 1. Gli enti locali, nell'àmbito della loro autonomia normativa ed organizzativa, individuano strumenti e metodologie adeguati a: a) garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa; b) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati; c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale; d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. 2. I controlli interni sono ordinati secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, quale risulta dagli articoli 3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni. ………..”

26 26 dirigente e le responsabilità….. amministrativa civile disciplinare erariale penale

27 27 Che cosa è accaduto realmente òRiduzione drastica degli atti del Consiglio Comunale e, in parte, della Giunta Comunale òAumento rilevante delle determinazioni dirigenziali òPochissimi atti del sindaco o Assessori delegati (T.S.O. - Provvedimenti contingibili e urgenti, incarichi dirigenziali) òNon è chiaro se le determinazioni dirigenziali siano atti pubblici equiparati alle deliberazioni o “a conoscenza riservata” (es. determinazioni adottate coi poteri del privato datore di lavoro che sono conoscibili solo per il diretto interessato e riguardano tematiche del lavoro e informazioni su stato di salute, congedi, passaggi da tempo pieno a part time) òLa L. 142/90 nella distinzione dei ruoli implicava sicuramente collaborazione significativa

28 28 Problematiche aperte òI ruoli non sono sempre così definiti òGli indirizzi non sono sempre chiari òLa sempre maggior rilevanza data al programma di mandato crea pressioni rispetto al “fare” e concentra l’interesse sul “risultato” piuttosto che sul buon andamento organizzativo òLa auspicata trasformazione che era teoricamente prevista e alla base della ratio della riforma per efficientare la Pubblica Amministrazione è ancora in fase di perfezionamento, ma anche per limiti oggettivi esterni (altri organismi - burocrazia, vincoli sui bilanci, blocchi assunzioni) òGli adempimenti sono più formali che sostanziali òIl sistema dei controlli è diventato più pressante, non più preventivi, ma a posteriori, sia sulla correttezza dell’azione amministrativa che contabile òAnche i cittadini hanno maggiori diritti, si pensi alle leggi sul procedimento amministrativo e all’accesso agli atti (L. 241/90 ecc.) e quello sulla protezione dei dati personali (D.Lgs. 196/03) òLa gestione organizzativa e i risultati non rispondono sempre alle aspettative òIncentivi e organizzazione, valutazioni e responsabilità non rispondono alle esigenze

29 29 autonomia e responsabilità Ratio della norma autonomia e responsabilità òPrincipio spesso disatteso òModello orientato alla procedura e non al risultato òResponsabilità gestionale Presuppone autonomia Risorse umane ed economiche Obiettivi - Risultati misurabili Controlli e valutazioni su linee chiare

30 30 òCultura manageriale non sempre orientata alla gestione delle risorse òSpesso il ruolo del dirigente è interpretato come òSi inseriscono i dirigenti a t.d. (ex Art. 110 267/00) insieme ai dirigenti a tempo indeterminato òSpoil system Risoluzioni consensuali òSpesso si carica di troppe aspettative il DIRETTORE GENERALE umane economiche programmi-risultati professional più che gestore uomini budget con obiettivi di raggiungere i risultati sperati assetti organizzativi complessivi non sempre ottimali casi estremi

31 31 òDirettore Generale òSegretario òDirettore COMPETENZE DEFINITE DELLA LEGGE ACCRESCIUTE DA STATUTO, REGOLAMENTI, INCARICO SINDACO TITOLARE PEG FUNZIONI A VALENZA TRASVERSALE E COMPETENZE DIRETTE SULLE SOCIETA’ PARTECIPATE PRESIDENTE NUCLEO DI VALUTAZIONE- ORGANO CONTROLLO INTERNO NON TITOLARE PEG NON INCARDINATO NELLA GESTIONE DIRIGENTI POLITICA e pertanto si inserisce in un ulteriore contesto di rapporti e ruoli

32 32 òDirettore Generale FIGURA RECENTE E’ UN DIRIGENTE MA NON E’ RICONOSCIUTO COME TALE DALLE DUE PARTI PER OPPOSTE RAGIONI CARICATO DI TROPPE ASPETTATIVE (soluzione dei problemi economici, dell’attuazione dei programmi, del raggiungimento dei risultati)

33 33 Che fare …….. internamente? òLavorare sugli strumenti di programmazione,sulla cultura del risultato, sui controlli E QUESTO INVESTE AMMINISTRATORI, DIRETTORE, DIRIGENTI òAttenzione all’organizzazione e alle risorse umane e finanziarie òFormazione professionale e manageriale òCoraggio di fare valutazioni e differenze òScambio e formazione per attenuare differenti visioni, definire mission, fare squadra …..esternamente……. ridefinire molte norme

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