Corso di Organizzazione Politica Europea Anno accademico2013-14 Lezione VII –VIII La Commissione Responsabilità e poteri.

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1 Corso di Organizzazione Politica Europea Anno accademico2013-14 Lezione VII –VIII La Commissione Responsabilità e poteri

2 Le risorse di potere di un esecutivo sui generis… La Commissione ha meno legittimità democratica di un esecutivo nazionale. Ma ha il monopolio legale dell’iniziativa legislativa..e partecipa a tutte le sedi decisionali importanti (Consiglio Europeo, mediazione tra Consiglio dei Ministri e PE, Commissioni del PE etc.) E’ l’istituzione più informata sul contesto di policy making (sui problemi di policy e sulle posizioni di attori siano essi istituzioni europee o s.m.) Il suo punto di vista è autorevole perché è sovranazionale e neutrale

3 RESPONSABILITÀ E POTERI DELLA COMMISSIONE - iniziativa e sviluppo delle politiche -responsabilità esecutive -tutela dell’apparato giuridico -rappresentanza e negoziazione esterna -mediazione e conciliazione - “Coscienza dell’Unione ”. - iniziativa e sviluppo delle politiche -responsabilità esecutive -tutela dell’apparato giuridico -rappresentanza e negoziazione esterna -mediazione e conciliazione - “Coscienza dell’Unione ”.

4 Programmazione dell’attività della Commissione Programma quinquennale della Presidenza-Delinea gli obiettivi strategici Strategia politica annuale – Azioni prioritarie Destinazione delle risorse umane e finanziarie Programma legislativo e di lavoro annuale aTabella di marcia Relazione di esecuzione del programma di lavoro

5 PROPOSTA E SVILUPPO DELLE POLITICHE La Commissione è un esecutivo, che, come molti degli esecutivi nazionali, ha responsabilità per l’iniziativa e la formulazione delle politiche. Il “drafting” (stesura) delle proposte è compito esclusivo della Commissione. Essa può agire di propria iniziativa oppure rispondere a richieste formali avanzate dal Consiglio o dal Parlamento di preparare una proposta. L’idea di una policy può nascere da singoli s.m., reti di gruppi di pressione etc. ma è la Commissione che decide di raccogliere queste iniziative e redige la proposta.__> poteri di AGENDA SETTING

6 LE PROPOSTE DELLA COMMISSIONE Possono essere -programmi che riguardano il conseguimento di obiettivi strategici (Libri bianchi ) o innovazione in certi settori di policy ( Libri verdi etc.)  policy initiation and development. Non hanno valore legale ma programmatico. -iniziative legislative specifiche (es. proposte di direttive)  Lo sviluppo delle politiche e la redazione di testi legislativi è’ probabilmente la funzione per cui la Commissione è più attrezzata e con cui si identifica di più.

7 Reazioni previste e iniziativa legislativa Per portare a buon fine un’iniziativa la Commissione deve comunque poter contare sul consenso degli s.m. ( Consiglio dei Ministri) e del PE La Commissione tende ad anticiparne le reazioni (per es. preferisce rinunciare a un'iniziativa piuttosto che essere costretta a ritirare una proposta o a vederla snaturata dagli emendamenti)

8 Agente dei governi o attore autonomo ? La letteratura sulla Commissione è divisa su questa questione. In particolare viene riconosciuto che in certe circostanze la Commissione può svolgeire un ruolo di innovatore di policy e agire con maggiore autonomia dagli s.m.

9 Agente dei governi o attore autonomo ? Autonomia della Commissione è maggiore a)n settori di policy in cui gli s.m. hanno scarsa esperienza o informazione, mentre la Commissione è meglio attrezzata in termini di informazioni e conoscenza esperta b)quando è in grado di mobilitare attorno ad una iniziativa di policy una coalizione trasnazionale di attori (gruppi di interesse, governi regionali..) in grado di esercitare pressione sugli s.m. La Commissione tende a utilizzare strategicamente le risorse politiche di cui dispone per accrescere i propri margini di autonomia nel policy making comunitario

10 FUNZIONI ESECUTIVE DELLA COMMISSIONE Nugent distingue tre tipi di funzioni esecutive della Commissione: poteri normativi- emanazione di norme che specificano nel dettaglio la legislazione emanata dal Consiglio amministrazione delle finanze comunitarie sorveglianza sull’implementazione delle politiche

11 Fu NZIONI ESECUTIVE DELLA COMMISSIONE-POTERI NORMATIVI Come gli esecutivi nazionali la Commissione produce legislazione secondaria e atti amministrativi (6-7000 all’anno), su delega del Consiglio e del PE. Trattato di Lisbona si riferisce a questa legislazione come atti delegati o di implementazione. Ogni decisione che implichi qualche grado di discrezionalità deve essere presa attraverso una delle procedure dei comitati (vedi comitologia) che limitano fortemente l’autonomia della Commissione.

12 La legislazione secondaria della Commissione è incisiva specie : nell’amminstrazione della tariffa esterna comune (verso i paesi terzi) in materia di concorrenza (competition policy), dove può agire con una notevole autonomia

13 COMITOLOGIA Soprattutto per quanto riguarda le sue funzioni di emanazione di legislazione secondaria e nell’amministrazione delle finanze l’autonomia decisionale della Commissione è limitata dal ricorso alla “procedura dei comitati”, formati dai funzionari nominati dai governi nazionali.

14 Fasi del policy- making e ruolo dei comitati Iniziativa Formulazione delle politiche :stesura dei testi legislativi COMMISSIONE Comitati Consultivi Comitati di Esperti Decisione Approvazione di proposte legislative Consiglio dei Ministri Parlamento Europeo Gruppi di lavoro Commissioniparlamentari di settore Definizione delle norme applicative e di dettaglio COMMISSIONE Comitologia

15 Comitologia II Nascono negli anni Sessanta per le decisioni applicative della Commissione nell’ambito della Politica Agricola Comunitaria (PAC) ; proliferano negli anni Settanta e Ottanta per un insieme di aree di policy (ambiente, mercato interno etc.) in cui era necessario delegare alla Commissione la produzione di norme di dettaglio. Riordinati da una decisione del 1987 (dopo che con l’AU si prospettava una crescita dei compiti normativi della Commissione) che prevede ben 7 procedure di consultazione. Una decisione del 1999 li ha riordinati

16 Comitologia III Sono previsti tre tipi di consultazione : Consultiva di regolazione di gestione E’ la legislazione stessa a determinare quale di queste tre procedure deve essere seguita.

17 Comitologia IV comitati di gestione - coinvolti soprattutto nell’emanazione di regole per la Politica Agricola Comunitaria. comitati di regolazione-si occupano prevalentemente di disposizioni per l’armonizzazione delle regole nazionali. Un’opinione negativa del comitato può bloccare la decisione della Commissione o passare la questione al Consiglio

18 Riforma della procedura della comitologia regolata nel 1999 e infine nel 2006 Dopo l’introduzione della procedura di codecisione, il Parlamento ha ritenuto che la comitolgia lo escluda dalla fase di approvazione di legislazione applicativa e ha chiesto poteri di supervisione su questa fase. La nuova regolamentazione introdotta nel 2006 prevede che anche questo abbia potere di rivedere la decisione, dopo il parere del comitato (se questo è positivo): questa “procedura regolativa con scrutinio del PE” rischia però di allungare ulteriormente i tempi di decisione

19 Critiche alla comitologia A)Visti come una via attraverso la quale i governi nazionali estendono il loro potere sulla Commissione (sovranazionalismo/integrovernativism o). In realtà i pareri negativi o l’assenza di parere sono rari, anche perché la Commissione tende a prevenire possibili reazioni negative degli s.m. modificando in anticipo le proposte.

20 Critiche alla comitologia B) La comitologie è considerata un aspetto del deficit democratico poiché i processi decisionali dei comitati non sono trasparenti. Tuttavia sono un essenziale momento di coordinamento tra l’amministrazione europea e quelle degli stati membri rispetto all’implementazione delle politiche

21 Funzioni Esecutive : Sorveglianza sull’implementazione delle politiche La Commissione è un esecutivo particolare: ha a disposizione modesti meccanismi per attuare e rendere vincolante la legislazione europea e deve contare sulle risorse amministrative degli stati membri. L’implementazione delle politiche europee avviene attraverso la collaborazione tra più livelli di governo.

22 Per la Commissione più che di funzioni di implementazione si parla quindi di sorveglianza e controllo sull’implementazione. La Commissione è al centro di un sistema a più livelli di implementazione, che include i livelli nazionale, regionale e locale.

23 Deficit di implementazione Problema estremamente serio : senza implementazione uniforme non si può parlare di integrazione europea Implementation : the “black hole”

24 Deficit di implementazione Si riferisce all'applicazione tardiva, lacunosa, discontinua sul territorio, delle politiche europee

25 Cause del deficit di implementazione a) la Commissione non ha personale sufficiente né spesso poteri legali per svolgere direttamente attività di controllo sull’applicazione delle politiche.

26 Cause del deficit di implementazione b)Le direttive europee sono talvolta molto complesse e divergono dalle tradizioni di policy nazionali: questo genera difficoltà sia in sede di trasposizione nella legislazione nazionale sia in sede di applicazione.

27 Cause del deficit di implementazione C ) gli stati membri possono essere scettici o apertamente ostili a una politica, e quindi poco collaborativi nell’applicarla.

28 RIMEDI a)preferenza per modalità decisionali consensuali b)coinvolgimento nella fase di preparazione delle politiche degli attori destinati ad applicarle (burocrazie nazionali, governi regionali etc.) C)semplificazione legislativa (norme quadro, semplicità, chiarezza) d) Adozione di nuovi meccanismi per assicurare la cooperazione degli s.m. alternativi alla proceduura di infrazione

29 Primo stadio DELL’IMPLEMENTAZIONE da parte degli s.m. : implementazione legale (recepimento, trasposizione ) E’ quella rispetto alla quale la Commissione ha poteri più incisivi di controllo Gran parte della legislazione europee prima di essere applicabile negli s.m., deve essere da questi recepita nei loro ordinamenti giuridici

30 TUTELA DELL’ORDINAMENTO LEGALE Importanza assunta da questa funzione dipende dalle difficoltà dell’implementazione delle politiche. Riguarda: a) il controllo sulla corretta trasposizione delle direttive negli ordinamenti giuridici degli s.m. b) le azioni contro le violazioni delle norme comunitarie da parte degli s.m.

31 Procedure di infrazione (art.258 ex 226) La Commissione può avviare una procedura di infrazione nei confronti di uno s.m. in 5 casi: Violazione di Trattati regolamenti e decisioni (direttamente applicabili, che non richiedono trasposizione) Non trasposizione di direttive (nessuna misura notificata) Implementazione legale incorretta di una direttiva (trasposizione incompleta o scorretta) Applicazione pratica incorretta di una direttiva Non conformità a una sentenza della Corte di Giustizia

32 MODALITA’ DI ACCERTAMENTO Le direttive specificano i termini entro i quali debbono essere trasposte nella legislazione nazionale e la Commissione deve ricevere dagli stati tutte le informazioni sulle misure di trasposizione (notifica)  gli stati debbono inoltre notificare alla Commissione le misure prese in certi settori (autonotifica) per es. per gli aiuti statali alle imprese.  Le violazioni possono essere denunciate da parte di cittadini, imprese, organizzazioni, stati, petizioni del PE la Commissione stessa può condurre accertamenti (per es. da Unità Antifrode)

33 SORVEGLIANZA SULLA TRASPOSIZIONE DELLE DIRETTIVE Le misure di trasposizione debbono avere due requisiti: a) Debbono avvenire entro un tempo determinato (specificato nella direttiva, che varia da caso a caso) b) Debbono avere un effetto vincolante negli s.m. traducendosi in disposizioni legali nazionali. c) Debbono essere “corrette” cioè conformi alla direttiva I tempi effettivi di recepimento da parte degli s.m. dipendono dal metodo di trasposizione adottato (legislazione secondaria dei governi o legge del parlamento; in Italia “legge comunitaria”); I ritardi di recepimento sono problema significativo specie in certi settori (es. mercato interno)

34 -Procedura di infrazione In caso di mancata o incorretta trasposizione -fase preliminare :la Commissione notifica allo stato la violazione (Lettera formale di notifica art.226) invitandolo a fornire le proprie osservazioni entr 1-2 mesi. -I stadio ufficiale -dopo aver ascoltato la giustificazione dello stato emette un parere motivato in cui esplicita gli argomenti legali dell’avvio della procedura di infrazione e fissa un termine temporale entro cui si aspetta che cui lo s.m. si conformi - se lo stato continua a non conformarsi la Commissione può ricorrere alla Corte di Giustizia Europea. Prima di ricorrere la Commissione cerca normalmente di arrivare a una soluzione attraverso negoziati bilaterali con lo s.m. -sentenza della Corte di Giustizia che è l’arbitro finale tra s.m. e Commissione. Verifica se lo s.m. ha violato la legge europea come sostenuto dalla Commissione e se le misure richieste dalla Commissione per la violazione sono giustificate La maggior parte delle controversie sono risolte in fase preliminare : 2009 oltre 89% archiviate prima del parere motivato, altro 7% prima che la Corte si pronunciasse. Procedimento molto lungo:in media oltre 2 anni da notifica a deferimento caso alla Corte!

35 StadiCasi risolti Commissione indaga sulle sospette infrazioni acquisendo informazioni e discutendo con s.m. 38% fase preliminare :la Commissione notifica allo stato la violazione (Lettera formale di notifica) invitandolo a fornire le proprie osservazioni entro 1-2 mesi. 76,1% I stadio ufficiale -dopo aver ascoltato la giustificazione dello stato emette un parere motivato in cui esplicita gli argomenti legali dell’avvio della procedura di infrazione e fissa un termine temporale entro cui si aspetta che lo s.m. si conformi cui lo s.m. si conformi 89,5% se lo stato continua a non conformarsi la Commissione può ricorrere alla Corte di Giustizia Europea. Prima di ricorrere la Commissione cerca normalmente di arrivare a una soluzione attraverso negoziati bilaterali con lo s.m. 94% sentenza della Corte di Giustizia che è l’arbitro finale tra s.m. e Commissione. Verifica se lo s.m. ha violato la legge europea come sostenuto dalla Commissione e se le misure richieste dalla Commissione per la violazione sono giustificate

36 PROCEDURE di INFRAZIONE (Rapporto 2012) Ritardo di recepimento Procedure aperte nel 2012 (comprese rimaste da anni precedenti) 418 Per alcune direttive nel 2012 avviate procedure di infrazione per ritardo di recepimento per oltre 2/3 s.m. Decisioni di deferimento alla Corte 35 per 12 s.m.

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38 PROCEDURE di INFRAZIONE (Rapporto 2012) PER RECEPIMENTO NON CORRETTO E INADEGUATA IMPLEMENTAZIONE Denunce trattate 2859- Nuove denunce 3141 : Italia al 1° posto con 438 Procedimenti d’ufficio della Commissione 791 : Italia 3° 107

39 TOT PIRR

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41 Chiusura della procedura in fase iniziale La maggior parte delle controversie sono risolte in fase preliminare. Ragioni : Molto spesso s.m. non sono consapevoli di possibile violazione di ordinamento legale e si conformano appena Commissione lo rende noto. Una parte rilevante di nuove procedure di infrazione (30-50%) sono per mancata notifica (in ritardo o comunque omessa notifica). Stati vogliono evitare di arrivare alla fase giudiziale della procedura di infrazione (perdita di reputazione). Decisione discrezionale della Commissione di non proseguire

42 I tempi della procedura di infrazione perché venga ripristinata la conformità con l’ordinamento legale Europeo Procedimento molto lungo:in media per il mercato interno oltre 2 anni da notifica a deferimento caso alla Corte! Il giudizio della Corte può prendere anche più di due anni e perché gli s.m. si conformino ci vuole in media 1-1,5 anni. Il Tr.di Lisbona (art.279) prevede tuttavia che mentre il giudizio è in corso la Corte possa adottare delle misure ad interim per evitare che lo s.m. continui con attività dannose (es. a Italia e Malta è stato intimato di porre fine ad attività di caccia proibite da leggi Europee)

43 Modalità alternative alla procedura di infrazione per assicurare implementazione -Scoreboard sul mercato interno-dal 1997 -Sistema SOLVIT -EU Pilot

44 Internal Market Scoreboard Dal 1997 resa pubblica la performance degli s.m. nell’implementare la legislazione sul mercato interno (graduatorie, n°infrazioni etc.) “naming and shaming”  autocorrezione

45 SOLVIT Riguarda sempre il mercato interno. Introdotto nel 2002 Creazione di sportelli SOLVIT negli s.m. Generalmente presso ministeri economico- finanziari- In Italia presso il Dipartimento delle Politiche Comunitarie della Presidenza del Consiglio. Quando un cittadino o un’impresa ha una rimostranza sull’applicazione di legislazione sul mercato interno in uno s.m. si rivolge allo sportello SOLVIT del proprio stato o alla Commissione e il caso viene indirizzato al centro SOLVIT dello stato per cui è sorto il problema. Entro 10 settimane i centri SOLVIT devono risolvere il caso (ma possono rigettarlo se richiede un cambiamento nella legislazione).

46 EU Pilot Riguarda legislazione non sul mercato interno. Avviato in forma sperimentale nel 2008 Si applica a rimostranze individuali su applicazione legislazione comunitaria in uno s.m. ma qui il caso è trattato direttamente dalla Commissione e dallo sportello EU-Pilot dello s.m. (collocato come SOLVIT) : entro 10 settimane lo s-m. deve dare risposta e fornire una soluzione e Commissione, se la ritiene conforme alla legislazione Europea, la accetta e la passa al ricorrente.

47 SOLVIT e EU Pilot sembrano aver prodotto risultati positivi nel far diminuire il ricorso alla procedura di infrazione soprattutto nei casi sollevati da individui o imprese.

48 LA COMMISSIONE E LA POLITICA DI CONCORRENZA E’ stata definita la prima politica autenticamente sovranazionale e si è paragaonata la DG Concorrenza a una vera e propria agenzia federale per la concorrenza. Obiettivo della concorrenza definito dal Trattato di Roma e i poteri della DG, che sono molto incisivi, in tre successivi regolamenti del 1962, del 1987 e del 1989. I settori più importanti sono: a) formazione di cartelli e monopoli b) fusioni tra imprese c) aiuti statali alle imprese d) industrie di stato e servizi pubblici (incentivi allo smantellamento dei monopoli di stato nel settore dei servizi pubblici)

49 La governance economica e il nuovo ruolo della Commissione: l Semestre Europeo

50 La nuova governance macro- economica Con la crisi dell’eurozona l’architettura della governance macroeconomica della UE è stata rafforzata per accrescere la capacità di far fronte a future sfide. In particolare è stato rafforzato il coordinamento delle politiche economiche degli s.m. in modo da correggere tempestivamente tendeze finenziarie e macroeconomiche destabiizzanti. E’ stato introdotto il “semestre europeo” un meccanismo di soverglianza di bilancio e economica multilaterale integrata E introdotto una nuova procedura di di sovreglianza macroeconomica, la procedura di squilibrio macroeconomicon ( Macroeconomic Imbalance Procedure) In questi nuovi meccanismi di governance macroeconomica la Commissione ha un ruolo di grande visibilità

51 Che cos’è il semestre europeo E’ la prima fase del ciclo annuale di orientamento e soveglianza a livello europeo delle politiche economiche. Nella prima fase la Commissione Europea analizza le politiche fiscali ed economica degli stati membri, fornisce raccomandazioni e monitora la loro implementazione. Nella seconda parte (Semestre nazionale), gli stati membri applicano le politiche che hanno concordato.

52 Commissione presenta prevision i economiche e priorità per la UE NOVEMBRE APRILE Gli s.m. presentano I loro programmi su bilancio economia e riforme Semestre Europeo GIUGNO I programmi nazionali Sono valutati a livello Europeo da Commissione e Consiglio e vengono elaborate raccomandazioni per I singoli s.m. SETTEMBRE Gli s.m. preparano i loro bilanci

53 Ciclo del coordinamento 1 Il SE comincia con la pubblicazione da parte della Commissione (fine anno )del Rapporto annuale sulla crescita in cui vengono definiti i principali obiettivi di politica economica. (per il 2014: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2014/ags2 014_en.pdf http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2014/ags2 014_en.pdf e http://ec.europa.eu/avservices/focus/index.cfm? sitelang=en&focusid=341) http://ec.europa.eu/avservices/focus/index.cfm? sitelang=en&focusid=341 Inoltre la COMMISSIONE pubblica l’ Alert Mechanism Report che considera gli sviluppi macroeconomici nei singoli s.m. e può condurre indagini approfondite (in-depht reviews) su paesi che presentano particolari criticità.

54 Ciclo del coordinamento 2 In GENNAIO-FEBBRAIO il CONSIGLIO DEI MINISTRI discute il documento. Esso viene discusso anche dal PARLAMENTO EUROPEO che esprme una opinione sulle linee guida per l’occupazione.

55 Ciclo del coordinamento 3 In MARZO il CONSIGLIO EUROPEO si accorda su indirizzi comuni di politica macroeconomica e su questioni di natura finanziaria.Gli stati membri sono tenuti a tenere conto di tali decisioni nella preparazione dei loro programmi di convergenza per la stabilità e I loro programmi nazionali di riforma. La COMMISSIONE pubblica le analisi approfondite sui casi critici.

56 Ciclo del coordinameento 3 Per APRILE gli STATI MEMBRI presentano alla Commissione un Rapporto sulle politiche che stanno attuando o intendono adottare per stimolare la crescita e correggere gli squilibri macroeconomici.

57 Ciclo del coordinamento 4 La COMMISSIONE (Maggio)esamina I rapporti degli s.m. e formula per ognuno di questi delle RACCOMANDAZIONI (es : Italia 2013 versione finale approvata : http://register.consilium.europa.eu/pdf/ en/13/st10/st10640-re01.en13.pdf)

58 Ciclo del coordinamento 5 Le RACCOMANDAZIONI sono discusse in CONSIGLIO DEI MINISTRI in giugno e approvate dal CONSIGLIO EUROPEO in luglio E incorporate dagli s.m. nelle loro leggi di bilancio o altri documenti di programmazione economico finanizaria nel “semestre nazionale”

59 Perchè il semestre europeo? Introdotto nel 2010 (primo ciclo 2011) per mettere in coerenza le politiche budgetarie, di crescita e per l’occupazione prima coordinate separtamente. Passare il momento del coordinmaneto da ex-post a coordinamento ex-ante rispetto alle politiche nazionali di formazione del bilancio. Connettersi con l’introduzione di una procedura di squilibrio macroeconomico (creata nel 2011) di cui il SE costituisce la fase preventiva

60 Commissione e nuova governance Ruolo di grande visibilità Il vero potere decisionale è del Consiglio con Commissione ridotta al ruolo di “segretariato” del Consiglio. PE assolutamente marginale

61 FUNZIONE DI MEDIAZIONE E CONCILIAZIONE Processo decisionale comunitario coinvolge una molteplicità di attori e istituzioni, a livello nazionale e europeo, e la Commissione è posta nella posizione ideale per mediare e costruire il consenso attorno a determinate linee di politica pubblica. “Tri-logue”(negoziazioni a 3 istituzioni): sempre più importante nel processo legislativo

62 FUNZIONE DI RAPPRESENTANZA E NEGOZIAZIONE NELLE RELAZIONI ESTERNE Varietà di relazioni esterne : -politica commerciale esterna (relazioni bilaterali e multi laterali: WTO, forme di cooperazione regionale) -allargamento -in altre aree (relazioni politiche esterne) poteri restano soprattutto agli s.m. Poteri della Commissione maggiori nelle aree nelle relazioni economiche esterne (commercio), dove c’è stato un esteso trasferimento di competenze alla Commissione (allargamento) non ci sono in gioco questioni che toccano la sensibilità politica degli stati (cooperazione allo sviluppo) o viene richiesto un lavoro di tipo tecnico (agricoltura, cambiamento climatico )

63 Commissione e relazioni esterne Delegazioni della Commissione Nate negli anni 6o in particolare per gestire questioni di commercio e cooperazione allo sviluppo Oggi sono 133 di cui 127 in paesi terzi e 5 presso organizzazioni internazionali

64 European External Action Service Istituito da Tr. Di Lisbona Sevizio diplomatico della UE, posto sotto la responsabilità del Commissario Relazioni Esterne/Alto Rappresentante COMMISSIONE RELEX Segretariato del Consiglio Servizi diplomatici degli stati membri EEAS