Corso di Programmazione economica Lezione del 23 marzo 2011 La programmazione economica negli anni ‘80.

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1 Corso di Programmazione economica Lezione del 23 marzo La programmazione economica negli anni ‘80

2 La programmazione economica negli anni 80
Il contesto economico internazionale - i paesi industrializzati si mostrano più preparati di fronte agli shock esterni (secondo shock petrolifero all’inizio del decennio); Gli Usa, il Giappone e più in generale le economie asiatiche guidano l’economia mondiale La politica economica del presidente Reagan: contrasta con successo l’inflazione, riduce la spesa pubblica, taglia le imposte e sfida l’Unione Sovietica (programma di difesa scudo spaziale) che si dissolverà nel 1991 - Il tasso di crescita del PIL mondiale aumenta dal 3% annuo della prima metà degli anni 80 al 4% della seconda metà del decennio

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Il contesto economico internazionale In Europa il decennio si era aperto con un tasso di inflazione generalmente elevato ma con significative differenze tra i vari paesi. Al fine di compensare le differenze del tasso di inflazione tra i paesi dal 1979 al 1987 il Sistema monetario europeo effettua 11 riallineamenti, di cui 5 per la lira. Complessivamente la lire viene svalutata del 22%. La riduzione dell’inflazione determina la diminuzione degli interventi di riallineamento, cessati dal 1987.

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Il processo di integrazione europea Dopo un decennio di crisi, il processo di integrazione europea subisce un impulso fondamentale: il 1° luglio 1987 entra in vigore l’atto unico europeo firmato a Lussemburgo nel febbraio 1986: prevede il passaggio da un area di libero scambio ad un mercato unico europeo, attraverso la libera circolazione di beni, servizi, persone e capitali Introduce il voto a maggioranza qualificata per le decisioni del Consiglio riguardanti Rafforza i poteri legislativi del Parlamento europeo attraverso una procedura di cooperazione che consente al Parlamento di influenzare le decisioni del Consiglio Potenzia gli strumenti delle politiche comuni: coesione economica e sociale, ricerca e sviluppo tecnologico, protezione ambientale; - Il ritorno alla democrazia della Spagna, del Portogallo e della Grecia consente l’allargamento della CEE e rafforza il processo di integrazione.

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La situazione politica nell’est Europa Alla fine degli anni 80 entra in crisi il sistema politico ed economico dell’unione Sovietica e dei paesi dell’Europa orientale. Le riforme democratiche del presidente Gorbaciov non hanno successo I paesi dell’ex Unione sovietica abbandonano le economie pianificate a favore del mercato favorendo le relazioni economiche internazionali e il processo di integrazione europeo. - Dopo il 1989 la riunificazione della Germania apre nuove prospettive nei rapporti est ovest e all’interno della CEE.

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In Italia gli anni 70 e 80 sono caratterizzati dal terrorismo: nel 1979 omicidio di Guido Rossa a Torino e marcia dei quarantamila quadri e operai della Fiat; - Nel 1984 l’economista Ezio Tarantelli fu assasinato a Roma La situazione dell’economia italiana All’inizio degli anni 80 la priorità della politica economica è la riduzione dell’inflazione realizzata attraverso: Politica monetaria e di cambio restrittive (che progressivamente diventa comunitarie), ma soprattutto il controllo della spesa pubblica e la riduzione del costo del lavoro.

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La situazione dell’economia italiana “ (…) nulla vale il riconoscere che investimenti e occupazione sono legati da un nesso inscindibile se non si è disposti ad accettare una diversa composizione del bilancio pubblico, politiche monetarie non accomodanti ed un diverso comportamento salariale, tutte componenti necessarie per liberare le politiche economiche dall’assillo degli squilibri inflazionistici e di bilancia dei pagamenti e per mobilitare l’indispensabile iniziativa pubblica e privata nell’allargamento della base produttiva del paese” Conclusioni del Ministro del Bilancio e della Programmazione Economica Giorgio La Malfa in occasione della presentazione in Parlamento della Relazione Generale sulla situazione economica per l’anno 1981.

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I provvedimenti dei governi In presenza di un deficit di bilancio in continua crescita, il Governo accompagna il processo di ristrutturazione e riconversione dell’industria e delle imprese in difficoltà; Sostiene il reddito dei lavoratori con ammortizzatori sociali (cassa integrazione) prepensionamenti, assunzioni nella P.A. Supporta le imprese in crisi con finanziamenti Questi provvedimenti, uniti all’aumento della spesa corrente per stipendi pubblici e pensioni, alimentano l’esplosione del debito pubblico in tutto il decennio.

11 L’instabilità politica negli anni 80 1/2

12 L’instabilità politica negli anni 80 1/2

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La riduzione dell’inflazione L’azione combinata della politica monetaria e della politica dei redditi (riduzione del 50% dell’indicizzazione dei salari) hanno determinato una riduzione dell’inflazione dal 22% del febbraio 1980 al 9% del novembre 1984, al 6% del 1986, al 4,7% del 1987. Alla fine del decennio l’inflazione in Italia è inferiore a quella di Francia e Germania. Dal 1985 la riduzione dell’inflazione è favorito dal crollo delle quotazioni del petrolio (da 27,5 dollari al barile del 1985 a 15 dollari nel 1986, con un forte vantaggio per il costo delle importazioni La situazione generale favorisce gli accordi fra imprenditori e sindacati.

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Dopo un primo quadriennio di sviluppo ridotto l’economia italiana, trainata a differenza del passato dalla domanda interna, piuttosto che da quella estera, conosce una fase di espansione tra le più lunghe, anche se non tra le più intense del dopoguerra: Tasso di crescita del 1,4% nel periodo ; Tasso di crescita del 2,9% nel periodo ; Che colloca l’Italia tra le prime 5 economie industrializzate: USA, Giappone, Germania e Francia. Questa situazione è anche frutto delle trasformazioni dell’apparato produttivo (ristrutturazioni industriali) e dell’aumento del peso del settore dei servizi.

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Le trasformazioni del sistema produttivo comportano anche conseguenze nell’entità e nella composizione dell’occupazione. Rispetto al decennio precedente l’occupazione nel settore industriale si riduce in modo significativo. Tra il 1980 e il 1983 l’occupazione nella grande industria cala del 12,2% Decentramento delle produzioni, esternalizzazioni, aumento della domanda di tecnici ed impiegati con nuove professionalità. Negli anni 80 l’industria registra una riduzione di 650 mila unità, a fronte di un aumento di 700 mila unità nel decennio precedente.

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La programmazione triennale Oltre alla lotta all’inflazione, la politica economica dei primi anni ottanta si svolge in continuità con la Programmazione triennale della fine degli anni 70 tracciata dal Ministro Pandolfi ( ristrutturazione industriale); Nel luglio 1980, il Ministro del Bilancio Giorgio La Malfa presenta al Parlamento il Documento di Politica economica a medio termine (piano La Malfa ) che prevedeva una politica dell’offerta basata su investimenti pubblici finalizzati: allo sviluppo del Mezzogiorno e dell’occupazione, al risanamento delle imprese che operano in settori in crisi - all’adeguamento tecnologico nei settori industriale ed agricolo

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Dal punto di vista tributario, il Documento La Malfa prevedeva: Un aumento delle entrate attraverso il recupero del gettito evaso La ristrutturazione dell’amministrazione tributaria La redistribuzione del carico fiscale a favore dei contribuenti che hanno maggiormente subito l’effetto dell’inflazione

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La strategia dei politica dal lato dell’offerta del Piano La Malfa: settori di intervento prioritari: Energia telecomunicazioni Sistema agro-alimentare Politica delle infrastrutture Innovazione tecnologica Mobilità del lavoro Ristrutturazioni industriali, risanamento finanziario delle aziende in crisi; Politica della casa Ristrutturazione del sistema tributario Revisione dell’intervento straordinario nel mezzogiorno

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I fondamenti teorici della politica dell’offerta Nel corso degli anni 80, oltre alle politiche monetarie e antiflazionistiche, negli USA e GB si affermano due importanti teorie economiche liberali: La teoria della scelta pubblica: le decisioni pubbliche non sono prese da un policy maker benevolente che cerca di massimizzare l’interesse pubblico, ma sono l’esito (eventuale) dell’interazione di gruppi politici, burocratici e di portatori di interessi. Ne consegue che l’intervento pubblico nell’economia potrebbe comportare riduzioni del benessere collettivo maggiori di quelle derivanti dalle imperfezioni del mercato.

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La teoria dell’economia dal lato dell’offerta: L’intervento pubblico nell’economia produce effetti negativi dovuti alle inefficienze nella produzione di beni e servizi da parte dell’operatore pubblico, alle distorsioni determinate dagli interventi di regolamentazione ed agli effetti disincentivanti della tassazione (il gettito decresce con l’aumento della tassazione. Alla diminuzione del gettito delle imposte per aliquote elevate è associata la riduzione dell’offerta di lavoro, la riduzione del risparmio, il calo degli investimenti produttivi e la nascita di nuove imprese. Per contro, la riduzione delle imposte è in gado di determinare un aumento dell’offerta aggregata e del gettito.

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Queste due teorie, in particolare la seconda, sono state alla base delle politiche di Ronald Reagan negli USA e di Margareth Tatcher nel Regno Unito nei primi anni 80. Politiche neo liberiste: - Riduzione del carico legislativo sulle attività industriali; Riduzione delle imposte e tagli di spesa pubblica (assistenza sanità, istruzione) Privatizzazioni di imprese pubbliche e dismissioni di proprietà pubbliche (GB) ; In entrambi i paesi aumento delle spese militari; Negli anni successivi tali politiche si estenderanno in altri paesi europei.

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In Italia solamente nella seconda metà degli anni 90 saranno attivate politiche neoliberiste: le privatizzazioni per rispettare i parametri di ingresso nella moneta unica. Invece, nel 1981 viene elaborato il piano a medio termine nel quale si ribadisce la necessità di effettuare investimenti pubblici per aumentare la produttività media del sistema economico. Infatti: - Viene attivato il Fondo per gli investimenti l’occupazione Viene istituito il nucleo di valutazione degli investimenti pubblici presso il ministero del Bilancio Sono avviati programmi di investimento per opere infrastrutturali e nei settori dell’agricoltura, dell’edilizia residenziale pubblica, scolastica, sanitaria ed universitaria, per la tutela dei beni culturali. - Sono avviati interventi di mantenimento dell’occupazione con la Cassa integrazione nelle aziende a partecipazione statale del Mezzogiorno.

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In presenza dei vincoli comunitari, della crisi della finanza pubblica, dell’eccesso di pressione fiscale, dei deficit delle imprese e delle banche pubbliche, dell’inefficienza della PA, solo nel corso degli anni 90 anche in Italia si avvieranno politiche a favore del mercato e di privatizzazione delle aziende a partecipazione statale. In assenza di strumenti di programmazione si sviluppano forme di “negoziazione senza programmazione” a livello centrale e periferico con la conseguente distribuzione di sussidi e agevolazioni. Tuttavia, nella seconda metà degli anni 80 emergono alcuni strumenti di “buona programmazione”: I contratti di programma La conferenza dei servizi Questi strumenti, ampiamente utilizzati in seguito, hanno avuto il merito di sostituire con un accordo fra amministratori atti amministrativi singoli.

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La perdita di controllo della spesa pubblica I Documenti di programmazione finanziaria degli anni 80 assumono l’obiettivo della riduzione dei conti pubblici, ma con intensità, finalità e rigore diverso tra il primo e il secondo quinquiennio. Nel primo l’esplosione del deficit è vista come un fattore è vista come un fattore che contribuisce a rafforzare le spinte inflazionistiche. Riportare sotto controllo i conti pubblici, pertanto è uno degli aspetti della strategia da seguire per il rientro dall’inflazione.

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La perdita di controllo della spesa pubblica Una frase contenuta nella RPP per l’anno 1983 rende evidente il passaggio di quegli anni dalle politiche di tipo keynesiano del ciclo economico alle politiche monetariste, (…) e contiene riferimenti sulla rilevanza più o meno forte del disavanzo pubblico. “ Il dibattito sulle cause dell’inflazione in Italia è stato fino ad oggi fortemente squilibrato. Per molti anni, mentre si è posto un forte accento sulla dinamica dei costi del lavoro come causa di inflazione si è lasciata in secondo piano l’influenza della spesa pubblica, dei disavanzi pubblici e della moneta. (…) In realtà l’esperienza degli anni ‘60 e ‘70 indica che le pressioni inflazionistiche sono provenute sia dalla dinamica dei costi del lavoro, sia dal disavanzo pubblico e dalla crescita monetaria ad esso collegata. Tali fattori hanno avuto rilevanza e peso diversi a seconda dei momenti: in alcuni anni si sono sommati tra loro, in altri ha operato l’uno più dell’altro”. Relazione previsionale e programmatica per l’anno 1983, p. 42

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La perdita di controllo della spesa pubblica Nel 1983 la strategia del Governi Fanfani e Craxi per il controllo dei conti pubblici è basata sulla riduzione della spesa corrente: Contenimento del fabbisogno di cassa per liberare risorse e favorire gli investimenti privati Contenimento della spesa sanitaria, previdenziale, delle regioni e degli enti locali. Nella Relazione Previsionale e Programmatica per il 1985 viene proposto un piano di rientro che prevede l’obiettivo di azzerare il disavanzo di parte corrente entro il 1988 in modo da arrestare nello stesso anno la crescita del rapporto debito/PIL. Modalità: controllo della spesa pubblica, stabilizzazione del livello generale dell’imposizione fiscale(???) La spesa corrente al netto degli interessi non dovrà crescere ad un tasso superiore a quello dell’inflazione. Dagli stessi documenti programmatici emerge come gli obiettivi di contenimento del fabbisogno risulteranno sistematicamente disattesi!!!!!

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31 La programmazione economica negli anni 80 La finanza locale

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L’introduzione del DPEF Verso la fine del decennio i tentativi di riportare sotto controllo la finanza pubblica conducono all’introduzione di un nuovo strumento finalizzato a collegare più strettamente la programmazione economica e quella finanziaria: il Documento di Programmazione Economico-finanziaria DPEF Il DPEF : p “Non risulta alcun aggiustamento spontaneo degli squilibri della finanza pubblica. Occorre quindi porre in atto quelle correzioni alla rotta di politica economica che siano in grado di favorire gli andamenti desiderati della finanza pubblica”. A differenza degli altri paesi l’Italia perde l’occasione favorevole messa disposizione della fase espansiva del ciclo economico della seconda metà degli anni ‘80 per ridurre lo squilibrio dei conti pubblici. Anzi, il rapporto debito/Pil sarà uno dei più elevati della CEE. In pratica la spesa collegata al ciclo politico elettorale, nazionale e locale, ha prevalso sulla programmazione economica e finanziaria.

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La programmazione economico-finanziaria Nel corso degli anni ‘80 le vicende dei conti pubblici evidenziano lo scarto tra obiettivi ed esiti. La finanza pubblica entra in un circolo vizioso nel quale gli obiettivi enunciati diventano progressivamente meno realistici e la politica di bilancio sempre meno credibile. La perdita di controllo della finanza pubblica dipende, in parte dalla inadeguatezza delle istituzioni preposte alla programmazione economica, ma soprattutto alle regole che disciplinano il processo di bilancio: il cosiddetto assalto alla diligenza in occasione delle leggi finanziarie annuali, o detto altrimenti, “ le finanziarie omnibus” ad es. gli oltre 1200 articoli del 2007 (governo Prodi). Emerge dunque l’esigenza di rendere più efficaci i meccanismi della programmazione economico-finanziaria introdotti dalla legge 468 alla fine degli anni 70 e di attuare riforme istituzionali tendenti a ridurre i problemi di frammentazione delle decisioni in materia di politica economica tra numerosi ministeri ( Tesoro, Bilancio e Programmazione economica, Finanze e Partecipazioni Statali) accorpati solo negli anni novanta.

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La programmazione economico-finanziaria A proposito dell’ “assalto alla diligenza” va ricordata la prassi parlamentare di votare per ultimo l’articolo 1 della legge finanziaria, che fissava il saldo massimo del bilancio. Dunque il saldo non era un vincolo di bilancio, ma un resoconto della spesa post assalto. La riforma avrà luogo con la legge 362/88 che ha introdotto il DPEF, limita il campo della l.f. pone vincoli alla spesa, alle riduzioni delle entrate, fissa i saldi pluriennali.

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La riforma è efficace, ma non risolutiva: Prima della entrata in vigore delle legge 362 il Parlamento ampliava anche del 50% il saldo netto da finanziare. Dopo la riforma, le modifiche del saldo sono di piccola entità. Tuttavia, la % degli articoli emendati in Parlamento, si riduce ma non cessa. Nel periodo raggiunge l’83% nel decennio successivo è stata del 68%. Va ricordato inoltre, che in vista del mercato unico europeo, il DPEF del 1988 è stato esteso al periodo per far coincidere l’ultimo anno con l’inizio del mercato unico comunitario.

39 La programmazione economica negli anni 80 La riforma dell’intervento nel Mezzogiorno

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Gli squilibri economici territoriali si riflettono sul mercato del lavoro. L’occupazione nel mezzogiorno, dopo una fase positiva nel primo quinquiennio, nella seconda metà del decennio torna a diminuire. Si sviluppa in questi anni un dibattito accademico e politico attorno alle politiche meridionaliste che influenzeranno il Programma triennale di interventi nel mezzogiorno che il nuovo Ministero per gli interventi straordinari nel mezzogiorno presenterà nel 1985

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Dopo un lungo dibattito parlamentare l’intervento straordinario per il Mezzogiorno è regolamentato: dalla legge 651 del 1983 per le procedure di programmazione e il finanziamento triennale degli interventi, dalla legge n. 64 del 1986 per i criteri attuativi e gli aspetti organizzativi. Queste due leggi segnano l’inizio della nuova fase dell’intervento per il M. In particolare, la legge n. 64 sostituisce la Cassa per il M. con l’Agenzia per la promozione dello sviluppo nel M., con finalità di sola erogazione e non di progettazione. Finisce dunque il “monopolio” della politica per il M. da parte della Cassa per il M.

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La legge n. 64 da una parte prosegue l’intervento straordinario, dall’altra, il cambiamento organizzativo provoca il blocco di numerose opere ed interventi in corso. Il ruolo strategico per lo sviluppo regionale è affidato alle regioni, mentre le competenze per il raccordo a livello nazionale e comunitario sono affidate al ministero per l’intervento straordinario per il M. Il CIPE approva i programmi triennali ( , , ) e definisce le priorità settoriali (aree industriali, infrastrutture, risorse idriche….). L’attuazione dei piani triennali è affidata ai piani annuali del Min. int. Straord.

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Inoltre, la legge n. 64 del 1986 ha il merito di introdurre i contratti di programma per favorire l’azione congiunta degli attori pubblici e privati nel settore industriale in territori specifici. E’ rilevante il metodo ed il contenuto dei contratti di programma, (che sarà ripreso nella programmazione negoziata) in quanto supera le analisi e le previsioni degli strumenti di programmazione precedenti, poi disattesi dalle scelte politiche discrezionali. In particolare, supera l’uniformità territoriale degli interventi

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In sede europea si delineano per la prima volta le politiche per la riduzione delle disparità regionali ed i ritardi di sviluppo per assicurare uno sviluppo più omogeneo del territorio comunitario. Infatti, l’Atto unico europeo, da inizio alla politica di coesione economica e sociale e alla riforma dei fondi strutturali (1988), strumenti che diventeranno fondamentali per la programmazione economica nazionale e regionale.