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Autorità per lenergia elettrica e il gas 1 DIRITTO DELLENERGIA LAutorità per lenergia elettrica e il gas: profili istituzionali, competenze, contenzioso.

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1 Autorità per lenergia elettrica e il gas 1 DIRITTO DELLENERGIA LAutorità per lenergia elettrica e il gas: profili istituzionali, competenze, contenzioso e spunti di interesse giuridico. Mario Vanni Autorità per lenergia elettrica e il gas Direzione Affari Giuridici e Contenzioso Milano, 11 luglio 2012

2 Autorità per lenergia elettrica e il gas 2 Sommario Premesse LAutorità: profili istituzionali, competenze e contenzioso Spunti di interesse giuridico Le nuove funzioni di regolazione dei servizi idrici

3 Autorità per lenergia elettrica e il gas 3 Premesse Grazie per linvito Tutto ciò che dico è da intendersi a titolo personale: lAutorità è unIstituzione pubblica e parla solo attraverso i propri atti e provvedimenti Sono del tutto gradite – anzi auspicate - interruzioni, domande, osservazioni e critiche.

4 Autorità per lenergia elettrica e il gas 4 Premesse Il diritto dellenergia è una branca dellordinamento ormai molto vasta e complessa: Multi-settoriale (energia elettrica, gas, energie rinnovabili, petrolio, energia nucleare..etc..); Multi-livello dal punto di vista delle fonti del diritto (trattati internazionali, diritto dellUnione europea, diritto statale, diritto regionale, diritto degli enti locali, regolazione dellAEEG e del Ministero..etc..) Per motivi di tempo e spazio poniamo qui il focus sullAutorità e sulla sua regolazione

5 Autorità per lenergia elettrica e il gas 5 Le AA.II. si diffondono in Italia tra la seconda metà degli anni ottanta e linizio degli anni novanta come risposta alla crisi dellamministrazione tradizionale Modello di organizzazione amministrativa che rompe con il paradigma tradizionale/Cavouriano ex art. 95 Cost. Modelli ispiratori: Independent Regulatory Commissions statunitensi Regulatory agencies inglesi (liberalizzazione di alcuni mercati) LAEEG è unAutorità indipendente

6 Autorità per lenergia elettrica e il gas 6 Le ragioni dellistituzione delle AA.II. Evoluzione della Costituzione economica e nuovo ruolo dello Stato nelleconomia (Stato gestore vs Stato regolatore); Necessità di un governo delleconomia stabile ed affidabile, svincolato dalle esigenze di consenso politico-elettorale (Tar Lombardia n. 3239/09: listituzione delle Autorità indipendenti risponde allesigenza di scongiurare il rischio (ampiamente inveratosi nel passato del nostro Paese), di una gestione politica della vita economica, gestione questultima per sua intima natura egoistica giacchè condizionata (secondo quanto appunto suggerito dallesperienza) dallnteresse particolare delle formazioni politiche di volta in volta detentrici della maggioranza relativa ) spinta del Diritto dellUnione europea (v. indipendenza Banche centrali) necessità di elevata expertise tecnica per regolare settori ad elevata complessità tecnica ed economica conflitto di interessi tra Governo azionista (di Eni ed Enel) e Governo regolatore

7 Autorità per lenergia elettrica e il gas 7 Premesse: Il DL 333/1992 Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica dispone la privatizzazione formale di Eni ed Enel, finalizzata al raggiungimento dei parametri di Maastricht (rapporto Deficit/Pil 3% e debito pubblico/Pil 60%) La L. 474/1994 Norme per laccelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello stato e degli Enti pubblici in società per azioni subordina però (art. 1-bis) la dismissione delle partecipazioni pubbliche alla istituzione di organismi indipendenti per la regolazione delle tariffe ed il controllo della qualità dei servizi di rilevante interesse pubblico Con la L. 481/95 viene istituita lAEEG La nascita della regolazione indipendente in Italia

8 Autorità per lenergia elettrica e il gas 8 LAutorità per lenergia elettrica e il gas è unautorità indipendente, istituita dalla legge 14 novembre 1995, n. 481 è un organo collegiale composto dal Presidente e da quattro Membri; le sue funzioni sono la regolazione e il controllo dei settori dellenergia elettrica e del gas e la tutela dei consumatori

9 Autorità per lenergia elettrica e il gas 9 Obiettivi e funzioni Obiettivi generali (art. 1, l.481/95) Garantire la concorrenza ed efficienza nei settori energetici Tutelare gli interessi dei consumatori Assicurare elevati livelli di qualità del servizio garantire lequilibrio fra obiettivi economico-finanziari delle imprese e obiettivi generali di carattere sociale, tutela ambientale e uso efficiente delle risorse..da perseguire attraverso.. Tre tipologie di funzioni: Funzioni di regolazione Funzioni di controllo e vigilanza (enforcement) Funzioni di impulso e advising istituzionale

10 Autorità per lenergia elettrica e il gas 10 La regolazione Definizione giuridica di regolazione: Adozione di atti normativi ad efficacia generale che definiscono le regole di funzionamento del mercato Definizione economica di regolazione: Insieme degli interventi operati dallo Stato nelleconomia per correggere i c.d. fallimenti del mercato, ossia le situazioni nelle quali il libero esplicarsi della domanda e dellofferta non conduce ad una allocazione efficiente delle risorse (i.e. monopoli naturali e asimmetrie informative) La regolazione può essere finalistica (Stato-gestore) o neutrale (Stato-regolatore)

11 Autorità per lenergia elettrica e il gas 11 Funzioni di regolazione Regolazione delle reti Condizioni economiche e tecniche per laccesso e lutilizzo (Tariffe e Codici di rete; per es. TICA e connessioni) Regolazione dellunbundling Regolazione del servizio Definizione e aggiornamento trimestrale delle condizioni economiche per i clienti vincolati/tutelati (DL 73/07) Definizione dei livelli di qualità del servizio (tecnica e commerciale; premi e penalità) con gli effetti di cui allart c.c. (art. 2, co.12, lett. h) L. 481/95) Regolazione delle condizioni contrattuali Direttive per la produzione e lerogazione dei servizi Regolazione dellefficienza energetica

12 Autorità per lenergia elettrica e il gas 12 Funzioni di garanzia ed enforcement far rispettare le regole LAutorità: Controlla e vigila sullo svolgimento dei servizi con poteri di ispezione, di accesso, di acquisizione della documentazione e delle notizie utili Irroga, in caso di inosservanza dei propri provvedimenti, sanzioni pecuniarie non inferiori a euro e non superiori a lire 150 milioni di euro; in caso di reiterazione delle violazioni ha la facolt à di sospendere l'attivit à di impresa fino a 6 mesi valuta e rende giuridicamente obbligatori gli impegni delle imprese (D.Lgs. 93/11 - Delibera 243/2012/E/com) ordina la cessazione di comportamenti lesivi dei diritti degli utenti, anche imponendo misure prescrittive tra cui l'obbligo di corrispondere un indennizzo; Risolve, se adita, le controversie tra gli operatori, segnatamente in materia di accesso alla rete (art. 2, co.24 L. 481/95 ed art 44 D.Lgs. 93/11)

13 Autorità per lenergia elettrica e il gas 13 Funzioni di segnalazione e advising istituzionale Potere di proporre a Parlamento e Governo modifiche della normativa primaria, anche ai fini della definizione, del recepimento e della attuazione della normativa comunitaria (art. 2, co.6, L. 481/95) Pareri, proposte, segnalazioni e report al Governo, al Parlamento, alla Commissione europea e allAGCM (casi di co- decisione AEEG/Governo)

14 Autorità per lenergia elettrica e il gas 14 Ampia tipologia poteri e atti Poteri normativi/regolatori atti generali e di regolazione Poteri di integrazione dei contratti di utenza ex art c.c. (v. Cass. n /11) definizione livelli di qualità Poteri sanzionatori atti sanzionatori individuali Poteri ablatori, prescrittivi e ripristinatori ordini di cessazione e ordini prescrittivi alle singole imprese Poteri ispettivi, conoscitivi e di acquisizione della documentazione ispezioni e collaborazione con la GdF Poteri paragiurisdizionali risoluzione controversie tra operatori

15 Autorità per lenergia elettrica e il gas 15 Profili istituzionali: Indipendenza e autonomia Procedimento di nomina bipartisan (parere vincolante 2/3 componenti Commissioni parlamentari); Lungo mandato, oltre orizzonte temporale di una legislatura (incarico di sette anni non rinnovabile) Autonomia finanziaria: non dipende dal bilancio dello Stato ma è finanziata dalle imprese del settore tramite un apposito contributo (< 1 per mille del fatturato delle medesime) Criteri di selezione: competenza professionale persone dotate di alta e riconosciuta professionalità e competenza nel settore verificata in apposite audizioni parlamentari Autonomia dai soggetti regolati (norme di incompatibilità per i Commissari, che si estendono ai 4 anni successivi al mandato, e Codice etico per i dipendenti) Sede di Milano Oggi indipendenza, dallalto (Governo) e dal basso (soggetti regolati), Fondamento comunitario (Direttive 2009/72/CE e 2009/73/CE);

16 Autorità per lenergia elettrica e il gas 16 Accountability Controllo giurisdizionale sugli atti: TAR Lombardia, Consiglio di Stato e g.o. Relazione annuale a Governo e Parlamento sullattività svolta e sullo stato dei servizi; Annual report a Commissione europea Audizioni periodiche associazioni consumatori (art. 2, co. 23, L. 481/95) per discutere strategie e priorità Controlli ex post su gestione e bilancio: Corte dei conti (approvazione bilancio preventivo e rendiconto di gestione); Presidente del Consiglio e MEF (approvazione aliquota contributo autofinanziamento) Procedimento amministrativo più avanzato, dal punto di vista della partecipazione, rispetto a quello tradizionale (v. infra)

17 Autorità per lenergia elettrica e il gas 17 Il procedimento Art. 3, co. 2 L. 241/90 prevede che La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale e art. 13, co.1, esclude l applicabilit à delle norme sulla partecipazione nei confronti dell'attivit à della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti n normativi, amministrativi generali AEEG invece procedimento partecipativo più avanzato rispetto a quello tradizionale: consultazioni preventive con i soggetti interessati (v. delibera GOP 46/09) e obbligo di motivazione anche per adozione atti normativi e a contenuto generale AIR per le principali decisioni (prima A.I. ad aver implementato lAIR - art. 12, Legge n. 229/2003 d.P.R. n. 244/01 per procedimenti individuali (garanzie di contraddittorio rafforzate rispetto a L. 241/90)

18 Autorità per lenergia elettrica e il gas 18 Contenzioso Competenza funzionale inderogabile Tar Lombardia (art. 14, co.2, c.p.a.: Sono devolute funzionalmente alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai poteri esercitati dall Autorit à per l energia elettrica e il gas. ) Rito abbreviato ex art. 119 c.p.a., co.1, lett. b [..b) i provvedimenti adottati dalle Autorit à amministrative indipendenti ] dimidiamento di tutti i termini processuali Giurisdizione estesa al merito in materia sanzionatoria ex art. 134, co.1, lett. c) Peculiarità del contenzioso sugli atti dellAEEG: Peculiarità quantitativa: è di gran lunga la prima tra le AA.II. per mole di contenzioso. Perché? Peculiarità qualitativa: il sindacato sugli atti dellAEEG è giuridicamente ricco (principio di legalità, legittimazione democratica) e, per molti versi, ha fatto scuola (v. infra)

19 Autorità per lenergia elettrica e il gas 19 Contenuti contenzioso 1. E sindacato sui poteri: Principio di legalità/poteri impliciti delle AA.II. (v. per es. CdS nn. 3352/06 e 5827/05, secondo cui la L. 481/95 si configura come un programma legislativo aperto, una legge dindirizzo che poggia su prognosi incerte, rinvii in bianco allesercizio futuro del potere, inscritto in clausole generali o concetti indeterminati che spetta allAutorità concretizzare. (..) La natura della copertura legislativa è adeguata alla peculiarità dei poteri dellAmministrazione indipendente quale amministrazione che si autoprogramma secondo le finalità stabilite dal legislatore.) 2. Consultazioni preventive obbligatorie, in deroga ad art. 13 L. 241/90, per compensare il deficit di legittimazione democratica delle AA.II. (CdS n. 7972/06 individua nel procedimento partecipativo uno strumento della partecipazione dei soggetti interessati sostitutivo della dialettica propria delle strutture rappresentative. (..) In assenza di responsabilità e di soggezione nei confronti del Governo, lindipendenza e neutralità delle Autorità può trovare un fondamento dal basso, a condizione che siano assicurative le garanzie del giusto procedimento e che il controllo avvenga poi in sede giurisdizionale. (..) La caduta del valore della legalità sostanziale deve essere compensata, almeno in parte, con un rafforzamento della legalità procedurale, sotto forma di garanzie del contraddittorio.) 3. Ruolo del contenzioso sovranazionale (v. per es. sentenza CGUE Federutility c. AEEG 20 aprile 2010, in c-265/08 ).

20 Autorità per lenergia elettrica e il gas 20 Contenzioso – ulteriori recenti elementi di innovazione Il Tar Lombardia, con le recentissime ordinanze del 25 giugno 2012 nn. 1766/12, 1767/12, 1768/12, 1769/12, 1771/12 e 1772/12, ha disposto linterrogatorio libero delle parti (AEEG e imprese ricorrenti) nelle persone dei funzionari o tecnici a conoscenza dei fatti di causa: si è svolto il 5 luglio, per la prima volta, un contraddittorio diretto, avanti al Giudice, tra funzionari dellAEEG e rappresentanti delle imprese Linterrogatorio libero è un istituto estraneo alla tradizione del processo amministrativo e non menzionato dallart. 63 c.p.a. (Mezzi di prova); le ordinanze del Tar costituiscono uninnovazione che potrebbe ora essere generalizzata (v. sent. Tar Lombardia n. 1205/11 e sent. CdS n. 1069/12). Il contenzioso sugli atti dellAEEG si conferma dunque un campo di sperimentazione ed un osservatorio privilegiato sullevoluzione della moderna azione amministrativa e sul connesso terreno dell innovazione delle tecniche di tutela

21 Autorità per lenergia elettrica e il gas 21 Autorità per l Energia Elettrica e il Gas Stakeholders ricorsi Processo consultazione INTERAZIONI pareri e segnalazioni pareri segnalazioni comunicazioni direttive leggi indicazioni di policy indagini Antitrust Consiglio di Stato TAR Avvocatura dello Stato Avvocatura dello Stato CCSE Guardia di Finanza ACER, CEER e Commissione Europea ACER, CEER e Commissione Europea Governo e Ministeri Parlamento

22 Autorità per lenergia elettrica e il gas 22 Rapporti AEEG/Antitrust Qualche cenno infine merita il rapporto tra AEEG ed AGCM – AA.II. entrambe chiamate, da prospettive diverse, a garantire la concorrenza e tutelare i consumatori. 1) Tutela della concorrenza La regolazione, come visto, è unattività settoriale ed ex ante, consistente nellimposizione di regole generali finalizzate a promuovere la concorrenza e tutelare i diritti dei consumatori La tutela antitrust è, invece, unattività trasversale ed ex post, consistente nella repressione degli abusi di posizione dominante e delle intese restrittive della concorrenza e le concentrazioni non autorizzate rischio di sovrapposizioni (per es. impegni AGCM) e necessità di stretta collaborazione (v. protocollo dintesa ex D.Lgs 93/11) Per il futuro, con lavanzare dei processi di liberalizzazione: settori energetici affidati a regolazione ex ante o tutela ex post?

23 Autorità per lenergia elettrica e il gas 23 Rapporti AEEG/Antitrust 2) Tutela del consumatore Nel 2007 sono stati attribuiti allAGCM, in recepimento della direttiva europea 2005/29/CE, importanti compiti in materia di tutela del consumatore, con particolare riferimento alle c.d. pratiche commerciali scorrette (pratiche commerciali contrarie al canone della diligenza professionale idonee ad alterare il comportamento economico del consumatore medio) Rischio di sovrapposizione: un medesimo comportamento dellimpresa può configurare al contempo una violazione del canone della diligenza professionale (intervento sanzionatorio AGCM) ed una violazione di una disposizione della regolazione dellAEEG (intervento sanzionatorio AEEG): alla luce del P. ne bis in idem non è ammissibile una doppia sanzione. Dunque chi prevale? Si sono, negli ultimi anni, creati sul punto accesi contrasti inter-istituzionali. Il problema è stato recentemente affrontato e risolto dallAdunanza Plenaria del CdS con le sentenze nn. 11 – 16 del Chiamata a risolvere lactio finium regundorum tra Antitrust e Autorità di regolazione di settore, lA.P. ha risolto il contrasto a favore delle AA.II. di regolazione, elevando, con una decisione innovativa, il P. specialità, da criterio di risoluzione delle antonomie tra norme, a criterio di attribuzione delle competenze amministrative.

24 Autorità per lenergia elettrica e il gas 24 LAutorità per lenergia elettrica e il gas nel contesto internazionale L'Autorità partecipa alla definizione delle regole europee armonizzate nei settori di competenza attraverso la partecipazione diretta ad organismi europei quali CEER e ACER; mantiene relazioni bilaterali con i regolatori europei e non-Ue. Sin dalla sua istituzione è membro dell'ACER, l'Agenzia europea per il coordinamento dei rego­latori dell'energia (ACER) e del Consiglio dei Regolatori Europei di Energia, il Council of European Energy Regulators (CEER). Vice presidente del CEER è il Presidente dell'Autorità italiana Guido Bortoni, eletto nel marzo Agenzia europea per il coordinamento dei rego­latori dell'energia (ACER)Council of European Energy Regulators (CEER) Partecipa a progetti di Gemellaggio finanziati dalla Commissione ed è fra i promotori di MEDREG, l'Associazione dei regolatori del Paesi del Mediterraneo, di cui detiene la vicepresidenza permanente; il Segretariato di MEDREG è a Milano, presso la sede del Regolatore italiano.MEDREG, l'Associazione dei regolatori del Paesi del Mediterraneo L'Autorità collabora inoltre con l'International energy regulatory network (IERN), la piattaforma web per lo scambio di informazioni sui mercati e la regolazione nei settori dell'energia elettrica e del gas e con la Florence School of regulation (FSR).International energy regulatory network (IERN)Florence School of regulation (FSR)

25 Autorità per lenergia elettrica e il gas 25 Le nuove funzioni di regolazione dei servizi idrici – cenni e problemi aperti Art. 21, co.19, D.L. 201/11: Sono trasferite all'Autorita' per l'energia elettrica e il gas le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, che vengono esercitate con i medesimi poteri attribuiti all'Autorita' stessa dalla legge 14 novembre 1995, n Le funzioni da trasferire sono individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, da adottare entro 90 novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. nuove funzioni sono innervate con i poteri della L. 481/95 I primi atti emanati dallAutorità (v. DCO 201/12) Molti problemi giuridici aperti: 1) natura giuridica del dPCM (ricognitiva o costitutiva?) ed effetti della sua mancata emanazione; 2) effetti dei referendum del giugno 2011, con particolare riferimento ai contratti in essere; 3) futuro contenzioso sugli atti dellAEEG in materia di acqua: Tar Lazio o Tar Lombardia (due competenze funzionali inderogabili da coordinare: art. 14, co.2, c.p.a. vs art. 135 c.p.a.: quale prevale?).


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