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1 Giuseppe Cogliandro DAL CONTROLLO PREVENTIVO SU ATTI AL CONTROLLO DEI RISULTATI SCUOLA SUPERIORE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.

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1 1 Giuseppe Cogliandro DAL CONTROLLO PREVENTIVO SU ATTI AL CONTROLLO DEI RISULTATI SCUOLA SUPERIORE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

2 2 Significati di controllo: controllo-conformità e controllo-direzione L espressione controllo-conformità, proveniente dal francese contrôle (forma contratta di contre rôle, derivata dal latino contra rotulum), significa verifica, riscontro, sorveglianza, ispezione, accertamento Esempi : controllo degli accessi (allo stadio), checkpoint Charlie, controllo ortografico, controllo codice Iban*, controllo di qualità ** * funzione che esegue un controllo di validità formale del codice Iban dei C/C bancari. Inoltre rintraccia l'indirizzo della corrispondente filiale bancaria e ne individua la posizione sulla mappa geografica ** monitoraggio di alcune variabili per verificare la loro conformità agli standard di qualità adottati

3 3 Lespressione controllo-direzione, proveniente dellinglese control, significa dominio, governo, indirizzo, contenimento, influenza. Esempi: - linguaggio comune: controllori di volo, situazione sotto controllo, controllo delle nascite, controllo mentale (mediante ipnosi), deficit fuori controllo, incendio sotto controllo, controllo numerico* - linguaggio giuridico: società controllata, di cui allart c.c. * controllo numerico è una caratteristica delle macchine il cui movimento durante la lavorazione è diretto da un computer integrato nella macchina che ne comanda gli spostamenti e le funzioni

4 4 Significati e concetti (i nomi e le cose) Controllo conformità = verifica della conformità di un atto a legge (compliance auditing) Controllo-direzione = verifica della corrispondenza dei risultati dellazione amministrativa agli obiettivi predeterminati (performance auditing)

5 5 IL CONTROLLO SU ATTI DallUnità dItalia sino ai primi anni 90 è esistito in Italia un solo modello di controllo esterno, quello preventivo di legittimità su atti. Esso - Era (ed è svolto) dalla Corte dei conti (nonché dalle Commissioni statali di controllo e dai Comitati regionali di controllo, oggi soppressi) - Consiste nella verifica della conformità di un atto alla legge - Ha una struttura binaria: il giudizio (la verifica di cui sopra) e la misura (concessione o rifiuto del visto) - Produce leffetto di rendere latto efficace/inefficace

6 6 INFLUENZA DEL MODELLO Sul legislatore Sugli organi di controllo Ragioneria generale dello Stato Corte dei conti Sulla dottrina Sul profilo professionale del dirigente

7 7 DIFETTI Era un controllo preventivo, e ciò causava ritardi e deresponsabilizzazione Era un controllo su tutti gli atti, e ciò comportava la sottoposizione al controllo di un numero molto elevato di atti (prevalentemente di scarso rilievo) Era un controllo di sola legittimità, e ciò causava inconvenienti

8 8 Esso si fondava su due convincimenti: -Un sistema di filtri preventivi garantisce lapplicazione fedele della legge - Lapplicazione fedele della legge garantisce il raggiungimento dellinteresse pubblico

9 9 Detti convincimenti trascuravano però di considerare che - Nessun sistema di controllo dà la garanzia assoluta del rispetto della legge - Conformità a legge, ossia legittimo, non equivale a conformità allinteresse generale, ossia utile (un atto può essere legittimo e non raggiungere gli obiettivi o comportare sprechi )

10 10 CONSEGUENZE La legittimità è una condizione necessaria, ma non sufficiente Occorre quindi valutare anche i risultati dellazione amministrativa Ne deriva che il controllo -non può essere preventivo -non può riguardare solo gli atti -non può essere di sola legittimità (la legittimità è predicabile per gli atti o i comportamenti, ma non per i risultati)

11 11 Se non è la legittimità, quali sono i parametri appropriati per valutare i risultati? – Efficacia Idoneità dellamministrazione a raggiungere gli obiettivi predeterminati; essa é data dal rapporto tra risultati ed obiettivi, ed esprime, il tasso del successo. Oltre allefficacia interna o gestionale, che prende in considerazione lobiettivo stabilito dallorgano di indirizzo, esiste lefficacia esterna o impatto (outcome) che esprime il grado di raggiungimento degli obiettivi di una determinata politica oppure dal programma di Governo, e che consiste modificazione del bisogno ottenuta attraverso lerogazione delle prestazioni – Efficienza Rapporto tra risultati conseguiti e mezzi impiegati, tra output e input, ed esprime il tasso di rendimento. Quella descritta è lefficienza economica. Si parla invece di efficienza tecnica per indicare il rapporto tra il risultato dellattività amministrativa e una variabile diversa dal costo, come una grandezza fisica o un fattore produttivo – Economicità Razionalizzazione acquisizione dei beni e servizi. I mezzi necessari per realizzare le finalità istituzionali devono essere >.

12 12 LETICA E configurabile una quarta E, un quarto parametro, quello dellETICA? La risposta è affermativa, tenuto anche conto che esiste oggi un ampio consenso, non solo in Italia, sulla responsabilità sociale dellimpresa (Corporate Social Responsibility-CSR*, ferma restando, comunque, lesigenza di tenere distinto lambito delletica da quello della legittimità * Il Libro verde della Commissione europea del 2001 definisce la CSR comelintegrazione volontaria, da parte di imprese delle problematiche sociali ed ecologiche nei rapporti con tutti i soggetti interessati (stakeholders)

13 13 Letica parametro e fine del controllo Secondo la prassi internazionale, il controllo interno ha lo scopo di garantire la legittimità e letica* delle operazioni gestionali e losservanza dei principi di economicità, di efficienza e di efficacia (Intosai) Il rapporto del Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione, costituito dal Presidente della Camera nel 1996 e presieduto da Cassese ha proposto le seguenti misure per contrastare la corruzione: trasparenza e controllo dellattività contrattuale, passaggio dai controlli di processo ai controlli di prodotto, trasparenza delle procedure di privatizzazione e delle attività amministrative in forma privatistica * Un comportamento etico è quello di prevenire e individuare la frode o la corruzione nel settore pubblico

14 14 Rapporto tra Etica ed Efficacia Il rispetto delletica da parte di unamministrazione ne migliora limmagine, la credibilità, la reputazione E ciò può favorire il perseguimento delle politiche pubbliche dellamministrazione, grazie al possibile sostegno di organizzazioni internazionali, organizzazioni non governative (ONG) e associazioni culturali nonché la collaborazione di personalità eminenti Si consideri inoltre che la direttiva del PCM del 12 marzo 2007, concernente lattuazione, il monitoraggio e la valutazione del programma di Governo, configura letica come una politica pubblica

15 15 Rapporto tra Etica ed Efficienza Unamministrazione socialmente responsabile crea benessere organizzativo, rende più disteso lambiente di lavoro, migliora il clima in cui opera il personale Ciò ha effetti positivi sullefficienza, elevando il valore del rapporto risultati/costi

16 16 Rapporto tra Etica ed Economicità Prevedere lesclusione, per ragioni etiche, in una gara pubblica imprese non socialmente responsabili può comportare la rinuncia ad una offerta economicamente più favorevole e conseguentemente un maggior costo per lamministrazione, in violazione del canone delleconomicità Si deve però rilevare che, mentre per limpresa vale il principio del massimo profitto individuale, nel settore pubblico va preso in considerazione il principio dellottimo complessivo, ossia il risultato finale, derivante dalla somma algebrica delle maggiori spese e dei risparmi di spesa, che una determinata azione pubblica produce sul complesso delle amministrazioni. Nel senso che un maggiore esborso monetario a carico di unamministrazione per lacquisto di beni o servizi può essere compensato da un minore onere finanziario che grava su altre amministrazioni deputate alla salvaguardia della salute pubblica o dellambiente

17 17 RIFORMA DEL CONTROLLO Il processo riformistico: –legge 421/92 (d.lsg. 502/1992, 29/1993, 77/1995, 40/1993) –legge 20/1994 –legge 662/1996 –legge 59/1997 –legge 94/1997 –legge 127/1997 –d.lgs. 286/1999 –legge costituzionale 3/2001 –legge 131/2003 –d.p.r. 305/2006 –legge finanziaria 2008 –d.l. 112/2008

18 18 DIRETTRICI DELLA RIFORMA - Introduzione del controllo interno -Ridimensionamento del controllo preventivo esterno su atti - Introduzione del controllo esterno sulla gestione

19 19 LATTUALE SISTEMA DI CONTROLLO Controllo interno: - è svolto da organi interni dellAmministrazione, che operano in posizione di dipendenza dai Vertici - è concomitante - comprende verifiche preventive e successive, di legittimità e dei risultati, su atti e su attività Controllo esterno: - è svolto da organi esterni, che operano in posizione di indipendenza dallAmministrazione (e dal Parlamento) -è (di regola) successivo - comprende verifiche preventive e successive, di legittimità e dei risultati, su atti e su attività


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